中国的“行为联邦制”：中央—地方关系的变革与动力

2013年东方出版社出版的图书

《中国的“行为联邦制”：中央—地方关系的变革与动力》是2013年东方出版社出版的图书，作者是郑永年。

内容简介

本书是从行为方式的视角对中国的中央—地方关系进行概念化的首次尝试。尽管中国并没有一种联邦形式的政府体制，但作者认为，随着改革开放的深化，中国的中央—地方关系日益遵循联邦制的原则在运作。联邦制作为中国的一种运行机制被置于研究之中。作者将中国现存的政治体制定义为“行为联邦制”，并在书中对它的起源和动力做出详细的分析。这一体制主要由两个相互关联的因素驱动——政府间的放权化和全球化。当1980年代实施的经济放权导致“行为联邦制”的形成时，90年代兴起的全球化加速了这一过程并越来越施加影响，使之表现出制度化的趋势。

图书目录

中文版序

英文版序言

致谢

译者的话

第一章中国的中央—地方关系：研究方法

结构的研究方法

过程的研究方法

文化的研究方法

寻求一种新范式

第二章 “行为联邦制”：中国中央—地方关系中的组织、过程和规范

中央—地方关系的“行为联邦制”和结构环境

“行为联邦制”：组织、过程和规范

强制、谈判和互惠：“行为联邦制”如何运作

小结

第三章 “行为联邦制”中的互惠性互动

历史的影子与未来的影子

过去的影子：毛泽东时代的中央—地方关系

互惠：改革年代的中央—省关系

小结

第四章 “行为联邦制”之下的自主发展：放权之后的江苏

调整发展战略

财政改革，改变投资模式和工业结构

为出口导向型发展战略而努力

政府企业家化和乡镇企业

小结

第五章中央政府、地方政府和地方社会：政府间放权下的浙江

商业传统及其对现代浙江的影响

政府间放权下的政策调整

财政放权和投资模式的变化

出口导向型战略的发展

国家扶持与非国营部门的成长

温州模式：国有企业和民营企业

小结

第六章强制和政策实施：政府间再集权下的广东

广东“地方主义”的形成

后毛泽东时代广东的“地方主义”

广东的“地方主义”：超出界限

对广东“地方主义”看法的改变

反对广东“地方主义”的运动

干部任命制度的局限性

在调整中央—地方关系上先行一步

小结

第七章集体谈判与中央—地方互惠：“行为联邦制”中的省际联盟

省际联盟形成的制度根源

中国西南六省（区市）经济协调会

作为联盟的经协会：与中央的集体谈判

在中国对外贸易中构建省的活力

小结

第八章中国“行为联邦制”的未来

省：不确定的期望

“行为联邦制”的动力

作为半独立单位的省政府

“行为联邦制”的制度化：一种政治解决方案？

图形目录

表格目录

参考文献

索引

作者简介

郑永年（1962—），浙江省余姚人。中国政治、社会问题与国际关系专家，现任新加坡国立大学东亚研究所所长，中国华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席，《国际中国研究杂志》(国际社会科学核心期刊)和《东亚政策》主编，罗特里奇出版社《中国政策丛书》主编和世界科技书局《当代中国研究丛书》共同主编。历任北京大学政治与行政管理系助教、讲师，新加坡国立大学东亚研究所研究员、资深研究员，英国诺丁汉大学中国政策研究所教授和研究主任。先后获得美国社会科学研究会/麦克阿瑟基金会和美国麦克阿瑟基金会(2003-2005)研究基金的资助。其主要从事中国内部转型及其外部关系研究，主要研究兴趣和领域包括民族主义与国际关系；东亚地区安全；中国外交政策；全球化、国家制度和社会转型；技术变革与政治转型；社会运动与民主化；中国政治与中央地方关系。

创作背景

英文版序言

多年来，笔者对中国的中央-地方关系一直抱有兴趣。20世纪80年代，中国的改革派领导人推行了激进的放权。它在促进经济发展的同时，也产生了许多问题。20世纪80年代末，在邓小平和赵紫阳的治下发起了政治改革，与此相伴的是自由的政治环境。受到这种自由环境的鼓舞，在中国的知识分子和政府官员中，发生了一次有关新权威主义的全国性辩论。在所有的议题当中，放权成为了一个主要的批判对象。新权威主义的拥趸们的关注点是：为什么权力应该集中在中央政府手中，并且权力如何能够集中在中央政府手中。许多人认为，由20世纪70年代末开始的邓小平改革所发起的放权，导致了中央权力的衰落；结果，中央政府失去了对各省的控制。新权威主义的一位主要代表吴稼祥，当时是中共中央政策研究室的一位研究员，他认为，放权消灭了一只单头鹰，（即：中央政府），但却诞生了一只九头鸟（即：省政府）（Wu，1989：31）。其他人则警告说，中国成为了一个诸侯林立的国家（例如：Shen & Dai，1992）。

上世纪80年代末北京事件的出现和随后的平息，打断了这次辩论。在许多保守派眼中，有关新权威主义的辩论为赵紫阳提供了一个平台，为他获取更大权力的野心做了辩护。然而，有关中央权力衰弱的担忧从未消失。20世纪90年代初前苏联的崩溃，致使中国知识界开始质疑共产主义国家的长期生命力。他们担心中国将步苏联的后尘，因为中国的放权要比苏联剧烈的多。因此，对中国民族国家可能出现崩溃的担忧，导致了中国政府在北京事件平息后，通过重组其干部任命制度来收紧它对各省的控制。许多知识分子开始尝试辩护，为什么中国需要一个高度集权的中央政府；但是，关于中国应该建立一个什么样的中央-地方关系，没有达成任何共识。

1993年，位于普林斯顿大学的当代中国研究中心就中央-地方关系组织了一次专题讨论会。来自世界各地研究中国的学者，……参加了这次会议。由于学术研究人员和前政策制定者或实践者都参加了，这次讨论极富成果。在会上所有的意见当中，有两种相左的意见，即：放权和集权。例如，王绍光和其他的许多学者表达了他们赞同集权的强烈主张。王绍光集中论述了经济放权如何削弱了中央权力。他通过对比中国和其他前共产主义国家，尤其是前南斯拉夫，来支持他关于中国民族国家可能崩溃的担忧（Wang，1994）。王绍光和其他人认为，激进的放权是形成统一的全国性市场经济的主要障碍。王绍光还认为，一个高度集权的国家不一定会是全能主义或威权主义的。相反，根据王绍光的看法，为了建立一个强大的民主中国，中国必须有一个中央集权的政府（Wang，1992）。

王绍光和他的合著者胡鞍钢当时完成了他们著作的初稿，书稿的内容是关于中国的国家能力。这本书很快就在香港和大陆出版，并在知识界和政府官员中被广泛阅读（Wang & Hu，1993）。1994年，中央政府开始实施一项新的税收制度，叫做分税制，试图重新集中它的财政权力。虽然无法确定，在王绍光-胡鞍钢的报告和政府的新财政措施之间是否存在直接的关联，但是这份报告无疑为中央政府再次集中全国的财政权力做了辩护。

笔者发现自身处于这两个阵营之间。笔者在1993年最初的研究里表示，放权使国家极大地受益。放权产生了地方发展主义，即：以发展为导向的地方政府。受到地方经济和政治利益的驱动，地方政府在促进中国的经济发展上成为了主要的角色。和中央政府相比，地方政府在中国的经济生活中扮演着一个更为重要的角色（Zheng，1993，1995）。但是同时，笔者的研究也揭示出，激进的放权导致了中央-地方关系中的许多意料之外的结果。除了其威权主义的本质，中国中央-地方关系的另一特征是事实上的联邦制或行为联邦制。说它是事实上的联邦制或行为上的联邦制，是因为它没有被制度化。这就是为什么中央-地方关系可能会发生崩溃。中央政府应当做的，是要承认各省在中国政治制度中的关键作用，并将行为联邦制制度化（Zheng，1993）。

总的来说，笔者感觉，迄今为止，所有这些讨论都是非常规范化的。支持集权和放权的学者，事实上都在努力回答，中国应该有着什么类型的中央-地方关系，因此，他们的研究是以政策为导向的。对笔者来说，中央政府是否应该进一步集权或放权，将取决于后毛泽东时代的改革开始以来，中央-地方关系事实上是如何运作的。因此，探索后毛泽东时代的中国里中央-地方关系如何运作，就成为了笔者自身研究的主题。

作为民族国家的中国是否将会崩溃？这也是20世纪90年代初苏联解体之后西方学者和决策者关心的一个主要话题。许多学者认为，中国将会如苏联一样。实际上，没有一个共产主义国家像中国这样，如此快速地背离了之前经济秩序的制度核心。对许多人来说，这一点相当讽刺，即：中国民众的政治运动浪潮在1989年的春天率先达到了顶峰，可中国却维持了统一；而由改革所造成的巨变却导致了苏联和其他许多前共产主义国家的崩溃。为什么中国没有？

在检视中国的中央-地方关系时，笔者最初的兴趣是观察激进的放权对中央-地方关系的影响。许多学者努力发现能够造成中国中央-地方关系崩溃的各种要素，而笔者则尝试弄清楚，是什么维持了中央和各省的统一。

在解释为什么中央政府能够统治各省时，许多学者将重点放在了中国政治制度的正式组织结构、中国共产党的干部任命制度和其他所采取的强制手段上。笔者不否认，在维系中国的中央-地方关系上，这些强制手段很重要；但是笔者也认为，这些手段有其局限性。在讨论中央-地方关系时，我们不仅需要观察中央政府和省政府之间的关系；更重要的是，我们需要观察省政府及其下级政府之间的关系，因为中国各省的规模很大。大的省份的面积相当于一些中等规模的国家。就人口而言，像山东、广东、四川和河南这样的人口大省，可以轻易地进入世界人口前十的国家当中。换句话说，通过观察一个特定的省份是如何治理的，我们就可以看到中央-地方关系的本质。如果我们认真注意省级和省级以下地区所发生的事情，我们就能够发现中央政府所有强制措施的局限性。这在后邓小平时代尤其如此，在这个时期里，强制手段在中国的党政干部中越来越不受欢迎。因此，在调解中央和各省之间的关系上，有必要寻求其他的非强制措施。本研究尝试检视，中央政府的强制措施是如何有其局限性的；例如讨价还价和互惠这样的非强制措施，在治理中央-地方关系上有什么优点和缺点。

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