主体选择

我国地方政府绩效评估的主体包括公共权力组织、公众及公共性社会中介组织。保障和巩固公共权力组织主导的、以公共性社会中介组织为主体的公众本位循环评估机制，必须加强评估主体选择的制度建设。

主体选择；地方政府绩效评估；运作机制；制度保障　中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1001-5981(2007)04-0019-04

政府绩效评估的经验和事实证明，主体选择既是地方政府绩效评估的研究视角，又构成了地方政府绩效评估研究问题域中的重要问题。由什么人来评估的问题至关重要，因为评估主体所内含的价值标准决定着评估价值标准的选择，评估主体的服务指向决定着评估的服务对象，评估主体的智力水平、文化底蕴、政治素质、业务技能决定着评估方案的科学性和可行性。地方政府绩效评估主体选择所要解决的问题其实质就是“由什么主体来评估”的问题[1]5。　一、评估主体选择的基础理论　1.科层制理论与评估主体选择。科层制理论肇兴于马克思·韦伯，具有以下基本特征：（1）合理的分工；（2）层级节制的权力体系；（3）依照规程办事的运作机制；（4）形式正规的决策文书；（5）组织管理的非人格化；（6）适当工作需要的专业培训机制；（7）合理合法的人事行政制度[2]83-85。其核心就在于构建依规程办事、非人格化管理的层级节制的权力体制。在这种体制中，地方政府绩效的高低、任务完成的多少好坏，上级政府和中央政府拥有最后的也是最严肃、最重要的评估权。这种评估权也是科层体制得以运转和维持的根本动力和保障力。此外，从防止和克服地方政府本位主义的需要出发，也要求强调上级政府尤其是中央政府的最后评估权。科层制理论从组织维度奠定了上级政府、中央政府及相关的政府主管部门、职能部门、有权部门作为地方政府绩效评估主体的主导地位。　2.公共产品理论与评估主体选择。公共产品理论通过对公共产品的分类研究来揭示公共产品的特征，从而寻找提供公共产品的最佳方案，其主旨在于实现政府绩效的最大化，即以最少的资源消耗生产恰当的公共产品，最大限度地满足公众的需要。其理论与实践的中心、焦点、重点、难点即在于如何准确地了解公众在公共产品中的受益状况，如何准确地把握公众对公共产品的实际需求，以及如何根据公众的需求科学地确定公众应担负的成本，从而确定政府的行为成本，实现“林达尔均衡”。公众通过对地方政府提供的公共产品质量、数量以及服务水平的亲身消费从而对地方政府绩效的高低好坏做出直接的第一性的评估。公共产品理论把公众，尤其是公众公共需求的有效满足作为理论的中心和重点，其在实践上也就自然奠定了公众在地方政府绩效评估中的主体地位，决定了在地方政府绩效评估中必须坚持公众本位。　3.治理理论与评估主体选择。治理理论的突出贡献在于突破政府作为公共管理惟一主体的传统模式，寻求政府与非政府组织、与公民共同治理的多元主体模式，以帮助政府摆脱管理危机、财政危机和信任危机，最广泛地集中公众智慧，最充分地动用公众资源，最大程度地凝聚公众力量，提高政府绩效，满足公众需要，实现公众福祉，最终达成善治的治理目标。因此地方政府绩效评估需要引入多元评估主体，对地方政府绩效实现全方面多层次立体的描述和评估。治理理论从治理维度确立了公共权力组织、公共性社会中介组织等多种组织在地方政府绩效评估中的主体地位。　4.利益相关者理论与评估主体选择。按照弗里蔓的定义，利益相关者即为“任何能够或被组织目标所影响的团体或个人”[3]。地方政府作为共同利益的代表者和不同利益的协调者，其公共管理行为具有明显的利益指向。而与此利益相关的个人和团体势必从各自所关心的利益出发对政府行为及其政府绩效进行评估，以图对己有利。因此，“地方政府公共事业管理绩效评价在选择特定的利益相关评价主体时，应根据特定利益相关主体的利益特点进行专业或综合的绩效指标设计”[4]。此外，由于政府行为及其绩效是一种显见的公共行为、公共绩效，它势必与公众、公共权力组织、公共性社会中介组织发生这样或那样的利益关系，成为现实的或潜在的利益相关者。利益相关者理论从利益维度为公众、公共权力组织、公共性社会中介组织成为政府绩效评估主体提供了理论支持。