人事任免权

宪法和法律赋予地方人大常委会的重要职权

人事任免权是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，是人民行使管理国家事务权力的具体体现。正确行使人事任免权，既能发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的需要，也是大力推进依法治国，建设社会主义法制国家的需要。

详解

人事任免权是法律赋予地方各级人大常委会的重要职权之一，及时准确地依法行使好人大常委会的人事任免权，可以提升国家权力机关的权威。下面，笔者就法律赋予地方各级人大常委会人事任免权的主要形式及相关具体实践问题作一分析、探讨。

人事任免权立法设定的主要形式及相关人事决定形式依据地方组织法等相关法律的规定，地方各级人大常委会行使任免权的形式依法可分为决定任免、批准任免（县一级没有）和任免三类。从行使人事任免权的广义来看，地方各级人大常委会还有包括撤职、补选和罢免上一级人大代表、接受辞职等与人事任免权相关的人事决定形式。

决定任免

这是地方组织法第四十四条赋予地方各级人大常委会的第九项、第十项职权，即：“（九）在本级人民代表大会闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免；在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选；决定代理检察长，须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案”“（十）根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案”。简而言之，人代会闭会期间人大常委会可以决定政府副职的个别任免，在“一府两院”正职缺额时可以决定代理的人选；根据政府首长的提名决定政府组成部门负责人的任免。

批准任免

这是地方组织法第八条规定的，在地方各级人代会行使选举权时，“选出的人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”；同时，地方组织法第十条、第二十七条也分别规定，对检察长的罢免或接受辞职，都要得到上一级人大常委会的批准。也就是说，地市级以上人大常委会有对下一级人民检察院检察长的批准任免权。

任免

一是对“两院”法定人员的任免。地方组织法第四十四条赋予地方各级人大常委会的第十一项职权，就是“按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，批准任免下一级人民检察院检察长；省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名，决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免，根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名，决定人民检察院分院检察长的任免”。

二是对人大专门机构人员的提名通过。依据地方组织法第三十条第二款的规定：“在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过”；依据地方组织法第五十条第二款的规定：“代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由常务委员会主任会议在常务委员会组成人员中提名，常务委员会会议通过”；依据地方组织法第五十二条第二款的规定：调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主任会议在常务委员会组成人员和其他代表中提名，提请全体会议通过”。

三是对人大常委会内设机构人员的任免。全国人大组织法第二十七条规定：“常务委员会设立办公厅，在秘书长领导下工作。常务委员会设副秘书长若干人，由委员长提请常务委员会任免”；第二十八条规定：“常务委员会可以根据需要设立工作委员会。工作委员会的主任、副主任和委员由委员长提请常务委员会任免”；同时，地方组织法第五十三条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构”。比照全国人大组织法的规定，地方各级人大常委会设立的办事机构和工作机构的工作人员，如副秘书长和各工作委员会成员，应由主任提请人大常委会任免。

四是任命人民陪审员。全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定第八条规定：“符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。”

撤职

地方组织法第四十四条赋予县级以上地方各级人大常委会的第十二项职权就是：“在本级人民代表大会闭会期间，决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务。”撤职权的适用对象与地方组织法第四十四条第九项、第十项、第十一项赋予的人大常委会的任命对象是一致的。简言之，县级以上地方各级人大常委会有权撤销其所决定任命的“一府两院”人员。虽然说监督法对“撤职案的审议和决定”作了规范，已成为各级人大常委会行使监督权的重要手段；但是，从一定意义上来讲，撤职依然是一种具有惩戒性的“免职”。

补选和罢免上一级人大代表

这是人大选举罢免权的特别授予。地方组织法第四十四条赋予县级以上地方各级人大常委会的第十三项职权是：在本级人民代表大会闭会期间，补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表。”正常情况下，选举罢免权属于人大职权，是各级人大代表在人代会上依法行使的权利；只有在闭会期间，法律才特别授予了地方各级人大常委会的出缺补选上一级人大代表权和罢免由本级人代会选出的上一级人大代表的职权；因此，出缺补选或罢免上一级人大代表临近人代会例会召开，应该在人代会上进行补选或罢免。

接受辞职

这也是人大接受辞职权的特别授予。地方组织法第二十七条按照谁选举谁受辞的基本法理原则，规定由人代会选举的国家机关相关人员应向选举他的人大提出辞职；同时也特别授予在人代会闭会期间可以由人大常委会接受辞职。选举法第五十二条也特别授予了县级以上人大常委会可以接受由本级人代会选出的上一级人大代表的辞职。行使人事任免权不可忽视的具体问题

虽然说地方组织法等相关法律已对地方各级人大常委会行使人事任免权的对象范围和操作程序等有了比较明确的规定，但实践中仍有一些不可忽视的问题需要正视。

职权限度

特定职权不可滥用

在地方各级人大常委会的人事任免权方面，有原本在人代会上行使人大选罢权的事项，在闭会期间特别授予了本级人大常委会。如任免人大专门委员会的个别副主任委员和部分委员、个别任免政府副职、出缺补选或罢免上一级人大代表，这些原本属于人大选罢权范畴的职权，在人代会闭会期间特别授予其常设机关人大常委会。以上特定职权在实践中有滥用趋势。如忽视“个别”，一次性任免数位人大专委会副主任、政府副职；本应在人代会上进行出缺补选或罢免的上一级人大代表，却图省事由人大常委会进行补选或罢免。

个别任免应有限度

人大专委会成员依法由主席团提名、人代会全体会议通过，政府副职在人代会上依法投票选举产生，这些原本属于人大选举表决的权限，法律的特别授予是有限度的。关于个别政府副职的任免，全国人大常委会法工委早有权威解释：一次任免 1人为宜，届内任免政府副职领导人的总职数不宜超过1/3。因此，笔者认为，个别任免一次只能是1人，最多不能超过 2人，否则就不是“个别”了；如果一次性政府副职换的较多，应及时召开人代会进行选举。同时，个别任免也不能频繁使用，如果到届末，政府副职都是个别任命的，显然是对人大选举权的漠视。

补选罢免代表也应慎用

法律之所以特别授予人大常委会有对本级人代会选出的上一级人大代表的出缺补选和罢免权，笔者认为有节约资源和便于组织的考量。如果仅为了补选或罢免一个代表就开一次人代会的确浪费资源；而特别授予其常设机关人大常委会来行使职权，也的确便于组织。笔者认为，在不影响补选代表参加下一次人代会年度例会的前提下，能够赶上本级人代会年度例会召开进行出缺补选的，应在人代会上补选；如果代表因涉嫌犯罪有必要予以罢免的，人大常委会可以依法许可逮捕或审判暂停其执行代表职务，待到选出他的选举单位召开人代会年度例会再罢免也未尝不可。

对象范围遵循法定

地方组织法第四十四条明确界定了人大常委会决定任免、批准任免、任免“一府两院”组成人员的对象名称，其他人事任免权的行使也有明确的法定对象和范围，应依法而为。实践中应注意：

一是非政府组成部门的负责人不要决定任免。地方组织法五十六条对政府组成人员的职务称谓进行了界定。应按政府机构编制方案的规定，属于政府组成部门负责人的才能决定任免，不属于政府组成部门（如：一些直属单位、三权在上单位、事业单位或二级机构）负责人，即使称呼厅局长、主任，也不属于人大常委会法定任免的对象。

二是非“两院”法定职务不该任免。要严格按照地方组织法第四十四条所界定的“两院”法定职务名称和人民法院组织法、人民检察院组织法所明确的由人大常委会任免的对象，界定任免范围。如不属于法定审判庭的法院内设机构（如：办公室、执行局、政治处、研究室等），检察院各内设机构（如：检察处、室，反贪污贿赂局、反渎职侵权局等），均不属于人大常委会应该任免的。除法律有规定外，如人民陪审员依法应由人大常委会任命，非法律规定的“两院”人员职务不该由人大常委会来任免。

三是人大常委会内设的办事、工作机构人员的任免，应比照全国人大常委会的做法。虽然说地方组织法没有明确地方人大常委会内设办事、工作机构人员如何任免，但是全国人大组织法第二十七条、第二十八条对此有规定，即：全国人大常委会副秘书长、各工作委员会主任、副主任和委员的职务由全国人大常委会任免。因此，省一级人大常委会制定人事任免的地方性法规应比照全国人大常委会的相关做法，对地方各级人大常委会内设机构人员的任免对象和操作程序进行细化明确。操作程序不能混淆地方组织法对地方各级人大常委会行使人事任免权的操作程序有明确的法律规定，应依法操作。

一是提请主体不能混淆

地方组织法对政府组成部门负责人的决定任免已明确由政府首长提请，对“两院”法定人员的任免已明确由“两长”提请，应依法提请。

对于政府副职和决定代理职务的提请却没有明确的法律规定，但全国人大常委会法工委有相关询问答复，即：“代理省长的人选由谁提出，法律没有规定。建议可以由省长或者人大常委会主任会议提出”（1990年 6月 30日答复安徽省人大常委会），“省高级人民法院院长因故出缺，可由省人大常委会决定由一位副院长代理院长”（1986年 10月 27日答复云南省人大常委会），“检察长因故出缺，代理检察长的人选由谁提出，法律没有规定，可以由人大常委会主任会议提出”（1986年答复浙江省人大常委会）。

从以上相关权威答复来看，政府副职可以由政府首长提请，也可以由人大常委会主任会议提请；“两长”代理人应由人大常委会主任会议提请。

对于人大常委会主任出缺代理，地方组织法第四十九条已有规定：“常务委员会主任因为健康情况不能工作或者缺位的时候，由常务委员会在副主任中推选一人代理主任的职务，直到主任恢复健康或者人民代表大会选出新的主任为止”；

对于人大专委会的个别副主任和部分主任委员任免的提请，地方组织法第三十条第二款已经明确规定由主任会议提请；

对于人大常委会内设机构相关人员的任免，比照全国人大常委会的做法，应由人大常委会主任提请。

二是任免形式不能混淆

地方各级人大常委会任免国家机关相关人员的主要形式有三：决定任免、批准任免、任免。笔者认为，法律之所以这样规定，有其深层次的考量：

一是决定任免的对象比照全国人大的做法，属于全国人大决定任免的对象；

二是决定任免的对象实行任期制，即到届随着新一届人事安排到位，不需要免职；

三是对检察长实行批准任免制，重在凸显“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”（宪法第一百二十九条规定）的职能。

切实尊重人大常委会的任免权

人事任免权是地方各级人大常委会的重要职权，并非“橡皮图章”。

首先，人大常委会自身要珍惜这一权力。人大常委会组成人员要本着对党、对人民负责的权力意识和高度责任感，用好用准手中的任免表决票。

其次，党委组织人事部门要从行动上尊重人大常委会的权力。在坚持党管干部原则的前提下，依法属于人大常委会选举任免的干部，有必要提前与人大常委会通气，必要时可请人大常委会相关人事机构人员参与考察考核，这样更有利于党委意图的实现。

再次，要正确对待否决票。对于提请人大常委会任命的干部，只要当选即为成功；有关机关、组织或个人不要一味强调高票或全票，以左右常委会组成人员自由行使表决权。若遇提请对象被否决，最好不要再次提请；即使有必要再次提请，切不可操之过急，应查找原因，对症下药。如果再次提请还未获通过，就不应该再提请，应切实尊重人大常委会的否决权。

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