住房制度

有关住房的建设等调整有关方面的关系的规范

住房制度是指包括有关住房的建设、分配、交接、管理等方面的法律、法规及政策等调整有关方面的关系并约束其行为的规范,是社会为居民提供满足其基本生活所需住房的制度安排,关系到一国的国计民生和社会发展。

制度类型

住房制度受到一个国家的经济体制、经济发展水平、历史、文化传统、习惯和民族特点的影响。

综合起来看，世界主要国家的住房制度，大体上可分为两大类型。

1.计划型、福利性、实物分配、行政性管理的住房体制

原先的计划经济体制国家例如原苏联、东欧等国就实行这种住房体制。其理论基础是住房的福利性，否定住房的商品性。其基本特点是：采取国家（政府）和单位统包住房建设投资，对职工实行实物福利分房，低租金使用，实施行政性住房管理。中国原有的住房制度，基本上照抄照搬了这种模式。随着苏联的解体、东欧的演变，这种住房制度已失去了基础，逐步退出历史舞台。中国在确定了社会主义市场经济体制以后，进行的住房制度改革，就是要扬弃这种计划经济模式的住房体制，建立适应社会主义市场经济要求的市场型住房新体制。

2.市场型、商品性、工资化分配、社会化管理的住房体制

在实行市场经济体制的国家，住房完全商品化，其基本特点是：主要通过市场机制调节住房的生产、分配、交换、消费，决定住房资源的配置、分配和使用。住房投资建设由开发商自主进行。住房消费包含在职工工资之中。住房分配通过市场交换进行，职工以其收入自由选择购买或租房入住。私人住宅一般占60%左右。住房管理与政府和单位分离，由物业公司进行社会化、专业化管理。政府的作用主要体现在调控市场和对低收入者提供基本的住房社会保障方面。

依据住房社会保障的范围和保障方式的不同，又可以把市场经济国家的住房制度细分为两个子类：

(1)瑞典等福利主义国家的市场社会保障型住房制度

市场社会保障型住房制度的主要特点是：以市场配置住房资源为主体，实施比较广泛的住房社会保障政策。瑞典是福利国家的先驱，在住房制度方面仍以市场配置资源为基础，私人购买和自建的住房占42%，公有住房、合作社住房和房产商出租的住房占58%。政府为住房建设筹集资金，提供贷款，并通过优惠利率和补贴使资金费用和房屋成本保持在合理水平。同时，提供长期住房信贷、建立抵押贷款机构支持居民买房。瑞典政府实施住房补贴政策，主要资助形式是利息补贴和住房津贴，此外还对房产业主提供税收优惠和补贴。采取上述措施占家庭总数50%的中低收入者获得了住房补贴总额的85%的补贴份额。这种泛福利的模式，好处是保障了中低收入者的基本住房需求，缺陷是住房资源的配置效益低，政府的财政负担重，难以为继。

(2)美国等国家的市场救济型住房制度

市场救济型住房制度的主要特点是：住房问题被当做私人的事情，政府只对贫困线以下的低收入者提供救济性的住房补贴，住房社会保障面相对较窄。美国的住房政策是多极化的住房目标，包括效率目标、经济增长目标和社会公平目标；多样化的政策手段，包括金融手段、税收和财政补贴手段，组成一个比较完整的体系。在美国，大多数人到市场购房，住宅产权属于私人的占65.5%。住宅的投资、买卖和消费由市场调节，住房消费支出已占居民家庭收入的40%左右。政府对住宅问题的干预，除了设立中介机构、为住宅投资提供稳定的资金来源和通过减税刺激投资外，主要是对低收入者提供住房补贴。对有能力购房的人，政府不直接提供财政援助，仅限于贷款购房者可以得到贷款利息冲减纳税基数的优惠。享受住房补贴的只是生活在贫困线以下的低收入者。目前住房补贴的形式为住宅券，领到此凭证的人，可以在符合政府规定的住房标准前提下，自由选择居住地，只需交不超过自己收入30%的房租，超过部分由政府负责支付。可见，美国的住房社会保障范围相对较小。这种住房制度的好处是，有利于调动居民自主地解决住房问题的积极性，而政府的财政负担又不致太重。

中国在20世纪90年代初确立建立社会主义市场经济体制以后，基本上按市场经济的要求深化住房制度改革，同时也从本国的实际情况出发，逐步建立起有中国特色的社会主义住房制度。

制度改革方向

住房制度是涉及全体人民生活的一项重要经济制度，1979年启动的住房制度改革极大减轻了国家在住房建设上的财政负担，同时扩大了内需，促进了国民经济的发展。居民的住房生活水平得到了显著的提高。回顾30年的住房制度改革，我们可以看到在住房制度上发生的一系列变化。

(一)住房建设模式由计划走向市场

新中国成立以后，政府通过社会主义改造，将原有的私人住房收归国家共有。然后将政府掌握的住房以实物的形式分配给职工及其家属。在住房制度上实行 “六统一”制度，也即“统一分配、统一规划、统一投资、统一设计、统一施工、统一管理”。在原有旧房之外的新房建设只能由政府统一进行，政府之外的市场力量被严格排除在住房建设模式之外。

住房建设由国家依据计划统一实施，有利于克服市场的无序行为，但与此同时，也为国家的财政带来极大负担。随着社会现实生活中对住房需求的快速增加，政府无力承担巨大的住房建设财政开支。在此情况之下，政府决意推动住房制度改革，其中一个主要的目标就是在住房建设领域由国家投资转变为“国家、单位、个人”三方投资，进而转变为市场投资为主、政府投资为辅。经过30年的住房制度改革，住房建设模式已经达至改革的预期目标，由政府垄断的计划行为，走向了由房地产企业主导的市场行为。

住房分配方式由身份走向契约

英国著名法学家梅因在《古代法》中说“进步社会的运动，到此处为止，是一个从身份到契约的运动。”我国住房制度改革在住房的分配方式上成功地实现了由身份到契约的转变，住房由福利产品转变为市场商品。

福利分房是建国之后相当长的一段时期内，我国城镇住房的唯一分配方式。实物福利分房制度被视为社会主义的一种应然表现，它和医疗、教育等社会保障制度一起，构成了社会主义制度优于资本主义制度的一个重要内容。但是，实物福利分房以身份作为分配房屋的基础，导致城市中不具有“身份”的个体无法分配住房。同时，在住房分配的过程中，主要依据“身份主体”的工龄、职务、职称、学历等相关因素，在实践的过程中不可避免地导致了分配腐败、分配不公。

而到上世纪90年代，住房分配制度就已开始转以货币为主要考量因素。货币而不是工龄、职称、职务等身份要素，成为了能否拥有住房、拥有何种档次住房的决定性因素。虽然身份因素目前仍然在我国的住房分配制度中存在一定范围的影响，但是从总体上来说，目前我国的住房分配制度，已经实现了由身份向契约的转变。

政府职能由管理转向服务

改革的目标是权力，其实质就是权力的重新分配，住房制度改革也不例外。住房制度改革的核心就是住房建设、住房分配权力的归属问题。纵观30年的住房制度改革，我们发现，住房制度改革的过程，就是国家权力逐渐从住房建设、住房分配等领域退出的过程。市场和社会逐步取代国家，成为住房建设、住房分配的决定主体。在这个过程中，政府也在不断调整着自己的角色，从管理型政府转向服务型政府。

政府在住房制度改革中的这种转变主要体现为两个方面。一方面，政府不再直接干预住房建设、住房分配，而是交由市场和社会进行住房资源的分配。当出现市场失灵、社会失范的情形，政府也只是通过金融政策、土地政策等调控杠杆进行间接调控。另一方面，政府通过法律法规等，为住房市场主体提供各种有利条件，促进住房市场的不断发展。