公共政策

公共管理研究的主要范畴

公共政策是指国家通过对资源的战略性运用，以协调经济社会活动及相互关系的一系列政策的总称。具体包括： (1) 管理政策。以实施罚款、奖励、禁闭等规章为重点，保证公众对公共必需品的平等使用。(2) 分配政策。通过安排、部署各种公共计划，达到全体公民都能享受使用国家天然资源及智力资源，并通过直接津贴和保险来分配财政资金。(3) 再分配政策。以满足公民最低限度的物质需要为目标，把各种赋税收入引向各种援助计划。(4)立法政策。注意力在于运用它的权力和拥有的资源来改变整个环境。

历史沿革

背景

公共政策是第二次世界大战以后产生于美国的一门新兴的交叉学科。公共政策作为一门学科而出现，既是当代世界中社会、经济和政治快速发展的必然要求，也与战后美国的特殊的社会状况密切相关。虽然导致公共政策学科产生的原因是多方面的，但是，其中更直接的原因则主要有以下几个方面：社会问题的压力；政府管理的需要；政治科学的发展。

发展

初创时期

20世纪50-60年代是西方政策科学的初创时期。1951年，美国著名政治学家哈罗德·拉斯韦尔和拉纳合编的《政策科学：范围与方法的新近发展》一书正式出版，提出了“政策科学”（policy science）这一概念，标志着政策科学的诞生。而拉斯韦尔本人则被誉为“现代政策科学的创立者”。

除了拉斯韦尔之外，这一时期对政策科学产生起到推动作用的学者有戴维·伊斯顿、查尔斯·E. 林德布洛姆、托马斯·R. 戴伊等。

形成时期

20世纪60年代后期-70年代初期是西方政策科学的形成时期。美国著名的科学哲学家托马斯·S. 库恩于1962年发表的《科学革命的结构》起到了方法论的解放作用，推动了政策科学的迅速发展。

修正时期

形成时期的政策科学一如初创时期的政策分析实践，注重对于政策制定过程的研究，而对于政策的内容则相对不太关心。但是，20世纪70年代中期以后，情况发生了变化——政策制定后的执行和评估，以及对公共政策的调整甚至终结，都受到了政策科学家的关注和研究。

20世纪60年代末和70年代初，美国的政策科学中出现了所谓的“趋前倾向”，即在政策研究中强调政策咨询对于政策制定的意义。

70年代中后期，公共政策研究中出现了“趋后倾向”，即注重研究公共政策的“执行与评估”，以及“政策终结”和“政策周期”等。

20世纪70年代崭露头角的公共选择理论，也可以视为公共政策科学在这一时期所取得的成就。

概念解释

定义

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。

公共政策作为对社会利益的权威性分配，集中反映了社会利益，从而决定了公共政策必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。因而，许多学者都将公共政策的目标导向定位于公共利益的实现，认为公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点，是公共政策的本质与归属、出发点和最终目的。“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题，绝大多数人将选择公共利益。”

学者看法

美国伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。

哈罗德·D. 拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰指出，“政策是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划” 。

戴维·伊斯顿认为，公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配。

托马斯·R. 戴伊认为，“公共政策就是政府选择要做的或者不要做的事情。”

罗伯特·艾斯通认为，公共政策就是“政府机关和它周围环境之间的关系，用公式表达即为P=f （G， E），P指公共政策，G指政府系统，E指生存环境。

司图亚特·S ·那格尔认为：“公共政策就是政府为解决各种各样的问题所作出的决定。”

特征

价值相关性

与政策的价值相联系的是其利益相关性，多数公共政策都涉及到对以利益为核心的社会价值的分配。

合法性

政策的合法性应该通过法定程序获得，这种法定程序可以通过立法机关通过，或者经过得到立法机关明确授权的有关部门的认可。

权威性

公共政策的权威性与其合法性紧密相关，而权威性又与强制力相联系。

分析模型

公共政策分析模型作为政策分析的一种理论工具，是能够为决策者提供集假设、定义、描述、解释、对策于一体的概念模型。公共政策分析模型基本上可以分为两大类：政治分析模型和理性分析模型。

1.政治分析模型的主要观点认为，公共政策是政治系统的产出，政策过程本质上是一个政治过程。政治分析模型一般包括制度分析模型、精英分析模型、集团分析模型。制度分析模型主张，公共政策是政府机构的产物，不同的政府制度导致不同的公共政策。精英分析模型认为，公共政策是政治精英价值偏好的反映，政策过程中公共政策完全由占统治地位的政治精英把握政策制定的主动权。集团分析模型则认为，公共政策是集团利益平衡和均衡的产物，公共政策是集团斗争中相互妥协的结果。

按照制度分析理论，不同的政府制度导致不同的政策输出，社会主义制度的政策必然和资本主义制度的政策不同。社会主义制度以公有制为基础，在制订政策时必然以维护公有制为目标;而资本主义以私有制为基础，所制订的政策主要是为维护私有制的存在和发展。用制度分析理论来分析我国发展社会主义初期所出台的政策，具有一定的适应性。如建国初期，我国推行公私合营政策，兴办国营企业，都是基于建设社会主义制度的需要而出台的政策。

按照精英分析理论，公众被认为是麻木的、被动和消息闭塞的，公共政策只是由统治阶层的少数人负责制定，反映精英的兴趣和偏好。精英理论最关心公共政策形成过程中领导人物所发挥的作用，用精英分析理论来分析我国封建社会时期及带有专制色彩的发展中国家所出台的政策，具有较好的适应性。如在我国明朝中期至清朝初期推行“闭关锁国”政策，实行海禁，导致海运业及港口业发展的停滞，反映了封建统治阶层消极保守的价值取向。

按照集团分析理论，公共政策是团体斗争中相互妥协的结果，是不同利益集团之间的一种平衡产物。公共政策一般偏向具有较大影响力的利益团体，公共政策随着利益团体影响力的变化而变化。用集团理论来分析资本主义国家及具有民主政治倾向的国家所出台的政策，具有相当的适应性。如美国的伊拉克政策，可以说就是其国内石油能源利益集团利益的反映。

2.理性分析模型的主要观点认为，公共政策的制定应当以社会收益最大化为目标，政府应当选择给社会带来的收益最大限度超过所付成本的政策。理性分析模型一般包括完全理性决策模型、有限理性决策模型和渐进决策模型。完全理性决策模型根据数字和事实，用合理的科学方法与精细的计算，分析解决问题的各种政策方案的优劣，从而求得最佳的政策或问题的解决办法。有限理性决策模型预先设定最低限度规定的标准，在备选方案中寻求符合要求或满意的方案，从而基本解决政策方案所指向的问题。渐进决策模型把公共政策制定过程看作是对以往政策行为的不断修正的过程，在试错的过程中寻求解决问题的办法。

按照完全理性决策理论，决策者具有绝对的理性，能够对各种备选方案进行比较分析，通过排序选择出最优方案。理性决策反映在经济社会就是追求利益的最大化。理性决策模型以充分的信息和精准的计算为基础，适用于分析完全实行市场经济的国家所出台的政策，尤其是经济政策。如对银行利率的调整政策，应当根据国民经济的运行情况、存储规模和信贷规模进行量化分析后进行决策。

按照有限理性决策理论，决策者并不具有完全理性，往往受到多方面因素的制约，包括主观因素和客观因素，只能寻求满意的方案或次优的方案。有限理性决策模型以追求满意解为主要目标，适用于分析有关政府规划、政府支出及安全环保等相关政策。如安全生产政策受到经济发展水平的制约，最优的方案往往难以实现，只能寻求基本满意的方案。

按照渐进决策理论，政策过程是一个对以往政策行为的不断补充和修正的过程。渐进决策模型以政策逐渐调整为主要方式，要求政策有继承性，不断调适渐进，适用于分析政府实行改良的相关政策。中国在改革开放初期提出“摸着石头过河”的政策，可以说是一种典型的渐进决策。

功能

所谓公共政策的功能，就是指公共政策在社会公共事务管理中的功效与作用。从其对社会所起到的基本积极作用来讲，主要有以下几个方面：

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