公共责任

公共管理学术语

公共责任accountability，公管管理学术语，公共责任可以划分为政治责任、法律责任、道德责任、领导责任和经济责任。同时还具有主体的多元性，在经济合同中，accountability是合同双方共有的等特性。

概念

accountability首先是伴随公共管理的发展，对行政责任的扩充。因此，有学者将其翻译为“公共责任”，并总结说，“就其内容来说，公共责任有三层意思：在行为实施之前，公共责任是一种职责（responsibility），负责任意味着具有高度的职责感和义务感——行为主体在行使权力之前就明确形成权力所追求的公共目标；在行为实施的过程中，公共责任表现为主动述职或自觉接受监督（answerability），‘受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目’；在行为实施之后，公共责任是一种评判并对不当行为承担责任（liability）——撤销或纠正错误的行为和决策，惩罚造成失误的决策者和错误行为的执行者，并对所造成的损失进行赔偿”。并进一步指出，公共责任可以划分为法律责任、政治责任、行政责任、职业责任和道德责任。

然而，将这一概念翻译成公共责任显然忽视了两个重要特性：

1.主体的多元性。

随着政府商事合同的大规模涌现，accountability不仅仅适用于政府机关和政府机构，也延伸到了合同相对方：自愿组织、代理机关等，甚至中间利益团体，比如英国慈善协会。

凯特尔指出，“不断增长的公—私联系，包括与非营利部门的社会服务之间的实体联系，导致了部门之间界限的混乱，并且导致进一步区分公共责任和私人责任的困难”（P13）；并且进一步指出，“传统的公共行政领域，基本的参与者是选举官员、行政管理者和市民，合同相对方变成了第四者”。他还引用了约翰斯顿的社会服务网络中的责任。

2.在经济合同中，accountability是合同双方共有的特性。

经济性、财务性、可计算性、这是经济合同、新公共管理的核心理念，进一步造成了经济管理和行政管理的区分。

随着财务性、可计算性、公共性、复合性等特性的凸现，accountability已经超出了行政责任的概念。在公司制度、政府商事合同乃至其他的商事行为、政府公共管理、基础设施提供等各个制度中，不仅强调传统责任中的“可归责性”、“可追究性”、“说明性”，而且更是和会计责任中财产责任日益融合的过程。这些公共性和私人性领域的融合，以及公共性责任和财产责任的融合，正是经济法始终强调的“组织关系和财产关系的融合”下的责任方式。

特性和制度

责任性

经济法律责任的独特性是由经济法的特性决定的，正是“公私混合性”才导致了经济法律责任的特殊性。

1.角色责任

“经济法律责任包含各负其责，各尽其责，这种责任既包括管理经济的责任，也包括协作经济的责任，同时还包括生产和经营管理方面的责任等”。

2.能力责任

这是和职位、角色、资格、判断能力等相适应的责任。比如英国公司法对不同的董事责任的认定的不同，以及前文所述的对职业资格的认定等。

3.公共责任

即对公共利益负责，对人民托付的财产妥善管理的义务。

4.财产责任

“经济刺激有正反两个方面：鼓励和责任……物质刺激的两种形式——鼓励与责任，在具备不同的条件时采用，并在不同的后果上表现出来，但是，它们具有一个共同的旨在提高生产效益的目的”，经济法的各个法律制度都体现出这种对财产责任的要求和约束，例如我国的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》中的第24条和第25条，规定追究双方的“行政责任和经济法律责任”，实质上，此处的行政责任指的是组织管理上的责任，而经济责任指的是民事中的财产责任。

5.组织责任

组织关系导致了accountab ility的产生，在官僚层级内部，无论是政府机关还是企业内部，都是这种组织责任的体现。

6.道德责任

道德与法律的融合，促使责任主体行为、决策、判断必须合乎道德和伦理标准。在消费者权益保护制度中对公司责任的诉求，以及由此衍生的公司性质的争论（股东本位和利害关系人本位），是对形式化正义的突破。20世纪重新兴起的对实质正义的追求，和这一诉求是紧密相关的。

独立性

独立的经济法律责任的提出，是经济法的独立性表现，是责权利效相统一原则的重要依据，同时，独立的经济法律责任有助于区分行政法、民法和经济法的异同。对于现代国家而言，宏观管理经济生活，参与调控经济，不能单纯依赖于实现行政目标的行政法，行政责任的单一性使其难以实现对经济管理机关的约束。我国长期以来依赖于行政法或是某些学者所谓的“经济行政法”来实现国民经济管理，使得市场发育不完善，官僚主义泛滥，这不仅是法制的不足之处，也是行政法难以胜任这一任务的结果。

经济法律责任的独立性并不意味着必须在既有的法律体系内制定出独立的经济制裁，承担责任方式的改变并不意味着制裁手段的改变。“所以严格说来，经济制裁并不是与刑事、民事、行政等制裁并列的一类，而是按制裁的经济性内容对制裁的另一种划分”.在既有的法律体系内，法律制裁的实现往往通过行政制裁、民事制裁和刑事制裁来体现，因而经济法律责任的制裁方式也同样采取这三种方式。

应当注意的是，承担经济责任的方式，除了传统的制裁方式以外，还包括奖励或者褒奖、专业等社会性调整手段，包括前文所述的“受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目”等等，这在经济合同中也不例外.这种制裁手段的多元化，正是由经济责任的复合性所决定的。

毫无疑问，作为经济法的子部门，经济合同中的责任与本文所分析的各个方面是相吻合的。具体而言，将公共责任和财产责任相联系的责任观念，存在于经济法的各个部门之中。

1.反垄断和维护公平竞争制度。垄断行为是和交易紧密联系的，在私人交易关系中，出现了单方的不对等权力，从而形成对交易的损害和产生外部性，而经济法上的责任，结合公共权力的钳制和损害赔偿制度来提供救济，正是经济法上的责任的表现。

2.信息披露制度。对证券市场、会计、审计等经济领域中的内幕交易、信息不对称加以纠正，要求其加以说明和向公众负责，进一步可以上升为民事赔偿乃至于刑事责任。

3.公司和企业制度中的受托人责任。要求董事、经理，无论是国有企业还是私人企业，其受托责任一方面来源于委托人，另一方面需要考虑公共利益。

4.政府商事合同制度。对缔约双方而言，都同时存在着公共性的说明义务和财产上的赔偿责任，而在中国法律制度中，这两者仍然是分离的，一方面确认行政机关参与商事行为的权力，另一方面则难以确定相对方的寻租和机会主义行为，也不能有效地确定其赔偿责任。而在经济法的责任框架下，则有效地解决了这一不对称情况.

5.经济责任制的有效建立。经济责任制是对经济法的“责权利相统一”原则在公有事业经营和管理中的具体制度实现，这和将公共责任和财务责任相结合完全是一种同义反复。

6.对政府经济管理行为的制约。政府通过规制、指导等方式对经济生活进行大规模调整，但大陆法系内只能通过法院来审查其抽象法律行为，而这种审查的依据是授权的正当性以及法律体系内的“激励相容”；或者通过对具体行政行为的行政诉讼来加以纠正。这种行政救济手段，不能解决“空白授权”的经济上的正当性，也不能解决依据经济效率和经济公正的判断标准。而公共责任和财务责任相结合的法律调整，将有效地解决行政部门在制定经济决策时不能负责的激励问题（注：对此，有学者提出应当在政府参与的经济行为中，采用民事诉讼方式来解决纠纷的主张。）

经济责任的突出，是理解经济合同关系复合性的一根红线，它打破了公法和私法的界限，紧紧扣住了组织关系和财产关系相融合的法律特性，并成为构建经济合同制度的基石。这一过程也体现了作为社会的法律部门，必须将自己的理念建立在责任上的这一论断。

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