公路收费权质押贷款

经济术语

公路收费权质押贷款是指公路建设项目法人以出质的公路收费权作为借款人清偿借款的担保，国内银行向借款人提供的公路建设项目贷款。

贷款特点

银行在相关法律法规规定可以设定公路收费权质押的前提下，贷款合同中均要求公路建成通车营运后应及时办理收费权质押登记手续。从总体看，发放的公路收费权质押贷款具有如下特点：

1.贷款金额大。

2.贷款期限长。一般此类贷款期限均长达10～15年。

3.还款方式一般均以建成后公路的车辆通行费收入作为还款来源，担保方式一般以营运期公路收费权质押为主。

4.法律关系比较复杂，对操作的专业性要求较高。收费权质押登记手续涉及行政机关的审批登记、处置时涉及金额较大、受让方需具备相应资格等问题。

存在问题

公路建设长期以来面临着资金紧张的问题。为了保证国家财政资金的有效使用，各级公路管理部门纷纷作为借款主体向银行申请贷款。从调查情况看，银行看中的是这类管理部门有各种规费收入，具有可以利用综合效益作为还款来源的特点。但是公路行业管理部门的财务管理大部分实行的是收支两条线管理，车辆通行费收入和养路费收入一律按要求上缴上级财政主管部门，再由上级部门统一拨付养路费支出和偿还银行贷款资金，借款人没有支配公路项目车辆收费收入的权力，用于偿还银行贷款的仅限于返还的车辆通行费收入。加之这类主管部门多为非经营性收费还贷公路的借款主体，经营的公路项目普遍存在公路等级偏低、效益参差不齐、道路建设资金来源不足、综合效益较差的特点，因此往往存在返还的还贷资金被挪用到当地低等级公路建设和维护、对银行贷款仅能偿付利息的问题。

根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发【1996】35号文)规定，交通运输行业的资本金比例必须在35%以上。根据现行通行收费标准计算，如果项目资本金占总投资的35%，其余投资全部由银行贷款，银行贷款又完全由车辆通行费偿还，贷款偿还期要15年以上；项目资本金占总投资的60%时，贷款偿还期要10年。贷款偿还期过长将使银行资产流动性降低，对资产运营产生不良影响。因此，银行在发放公路项目贷款时通常要求该项目的资本金比例至少占投资总额的35%。公路项目资本金大多由交通部补助、国债、省交通厅拨款和地方政府筹集资金组成，但是地方政府负责筹集的资金往往因为地方财力不足，不能按时到位，有时甚至长期拖欠。由此造成的后果，一是项目建设难以按期竣工和发挥正常的经济效益；二是为了促使项目按期竣工，银行贷款以发放对资本金的搭桥贷款方式继续跟进，但在运营之初借款人就背负着沉重的债务负担，直接影响贷款本息的按时足额偿还。

车辆通行费收入是公路收费权质押贷款的第一还款来源，也是测算项目公路未来收益的根本依据。因此，在进行项目评估的时候，对未来项目公路车流量的准确预测就显得格外重要，经办行在现场实地抽样观测所得第一手资料的准确性和时效性起着关键性作用。但在实际操作中，有的经办行在评估时往往采用的是一年、甚至两年以前的实地观测值，有的经办行根本没有去现场观测，直接采用借款人提供的可行性报告中的数据，这样得出的结论本身不具有真实性和合理性。还有的地方政府一味追求当地公路发展的档次，一再提高公路等级和收费标准，忽视当地经济发展水平和承受能力。贷款银行对项目的未来收益盲目乐观，待项目建成后，受当地经济发展水平和汽车保有量的限制，实际车流量无法达到测算值，给贷款带来巨大风险。

从收费权质押的可操作性角度而言，采取此种担保方式的贷款仍然存在以下几方面问题：以收费权作为银行贷款质押物需要具备两个前提条件：

一是能够对相关收费账户实施有效监管。

二是该收费账户上有一定的资金流量。但是在实际操作中，银行往往只注重落实对收费权质押的登记手续，却忽视开立在银行的收费账户的惟一性和对收费账户中资金的最低余额要求，使得收费权的质押“名存实亡”；

三是在实际操作中，由于国家尚未出台统一规范的公路收费权质押登记管理办法，各地银行在落实收费权质押的实际操作过程中也无章可循。有些地方根本没有相关的部门办理质押登记，银行在落实收费权质押合法手续时处于十分被动地位；有些地方虽然明文规定省级或地、市级交通主管部门为质押登记管理部门，但是出现了省交通厅既是借款人又是质押权力登记人的现象，收费权的质押实际只能停留在政府职能部门的信用上。

四是借款人在项目建设期间无法取得收费经营权，只能用未来收费权进行质押，造成项目建设期间已经投放的银行贷款担保的悬空。

五是有些公路项目需要多家银行共同提供贷款支持，各家银行均会采用项目公路收费权质押的担保方式，出现多家银行共享同一公路收费权质押的情况，在签订合同和办理质押权登记过程中缺乏相关的法律法规依据，没有债权人统一认可的操作办法，很难实现分割操作。

六是银行在考虑用收费权做质押时很少考虑到国家关于可转让的公路收费权范围，将来若出现需要债权人转让质押权时，如果质押的是无法转让的收费权，同样难以保全银行的债权。

风险防范

一是明确公路行业借款主体资格，加大对项目法人的贷款支持。银行应优先扶持投资主体、收费主体明确的项目；适当控制对二级公路主管部门，如地、市公路管理局、公路管理处(段)的贷款；不再提供对公路建设指挥部为借款主体的贷款支持。

二是严格区分项目公路的性质。经营性公路可以成立专门的项目法人负责筹措资金和建设经营，同时经营者拥有项目公路的收费权并可以用收费权做质押向银行申请贷款；非经营性公路一般只能由政府的交通管理部门负责资金筹措和建设经营，公路的收费收入专门用作偿还银行贷款，收费年限以需要偿还银行贷款的时间长短为标准测算。银行应按照国家规定明确项目主体的性质，避免由于经营主体不符合规定给银行带来的政策性风险。

三是重视项目公路的运营效益，侧重对高等级公路项目的信贷支持。项目公路通行车辆收费收入是银行贷款的第一还款来源，用项目公路收费权做质押的贷款更应注重项目公路的收费收入。坚决执行有关的信贷政策，重点支持高速公路、国道或者省级主干道公路项目的建设经营，对二级及以下公路项目实行适时的贷款结构调整策略和退出策略。

四是认真进行项目评估，合理测算项目收益。在测算项目收益时应注意以下问题：项目公路周边地区的经济发展情况及增长趋势；当地汽车的保有量和增长趋势；与项目公路相邻或平行公路的车流量大小以及未来对项目公路车流量可能产生的分流作用；项目公路的通行车辆类型以及对收费水平的承受能力。

一是强化项目资本金意识，密切关注项目资本金的到位情况。对项目法人或投资者的资金筹措能力进行考察，判断项目资本金按时到位的可能性。严格遵循国家规定，将资本金占比不低于35%作为投放贷款的前提条件。严防在项目资本金不能按时到位的情况下贷款盲目跟进，争取让项目法人或项目出资人出具书面承诺，承诺资本金按时、按比例足额到位。一经发现项目建设资金被挪用或实际建设内容与计划有重大出人时，及时停止贷款。

二是为避免在收费权未获批准之前贷款担保落空的问题，在项目建设阶段采取其他的过渡性担保手续，例如在借款合同中约定在项目公路建设期间各出资股东为银行贷款提供连带责任担保等。

三是及时办理收费权质押登记手续。待项目建成通车、借款人获得收费权后，银行应及时到有权办理质押登记的部门进行收费权质押登记，以公路收费权贷款质押登记证为登记生效文件，实现质押合同的正式生效。

在贷后管理阶段银行应重点考虑采取措施实现对收费账户的有效监管。为此，可以通过与借款人的协商，在收费权质押合同和借款合同中明确约定：出质人在银行开立收费惟一专用账户，出质人应保证在质押期间公路通行费收入全额存人该账户；在主合同贷款本息清偿前收费账户资金的使用要接受银行的监督，除出质人必要的支出之外，本账户资金将优先用于偿还主合同项下的贷款本息；如果债务人在约定期限内无法履行主合同义务，银行有权从该账户中直接扣划资金用于抵偿贷款本息；在质押期间如果出现质押的收费权转让、买卖、租赁或者登记单位主管归属变更、分离、合并的情况，应提前报省交通厅审核备案或变更登记证，以保障质押合同的有效性。

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