农业用水转移

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背景

水权

由于新《水法》及其他相关法律法规未对水权概念进行权威定义，认为，水权概念有广义和狭义之分。广义水权是指水资源的所有权和使用权（站在国家的层面）；狭义水权就是指水资源的使用权（站在地方及个体用户的层面），即水资源使用者在法律规定范围内对所使用的水资源占有、使用、收益和依法处置的权利。

水权制度是指界定、配置、调整、保护和行使水权，明确政府之间、政府和用水户之间以及用水户之间的权、责、利关系的规则，是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。

水权制度体系由水资源所有权制度、水资源使用权制度和水权流转制度三部分内容组成。水资源所有权制度主要基于政府有效行使水资源所有权而设定的制度；水资源使用权制度则是为实现水资源使用权的合理配置和对取用水行为进行有效管理、保障使用权人的权益而设定的制度；而水权流转制度则是利用市场机制促进水权合理配置而设定的制度。地方水权制度建设主要是指使用权制度和水权流转制度建设。

变化趋势

从新中国成立以来，我国农业用水占总用水量的比例一直呈下降的趋势，同时工业用水和城市生活用水则呈不断增长趋势。

我国水资源“农转非”（即农业水资源通过不同途径改为非农用途）问题越来越严重。据预测，到2050年农业用水还将继续下降到50%左右。今后，随着我国经济的进一步发展以及工业化和城市化水平的不断提高，加上人口的不断增长，我国社会用水需求也将日益增加，因此，21世纪我国农业发展将面临严重的水资源短缺问题，而且水资源短缺对农业和农村经济发展的制约作用有可能超过耕地，成为掣肘农业和农村经济持续稳定发展的重要因素之一。

必要性

通过开发新的水源及跨流域的调水，可以缓解部分地区的缺水问题，但往往工程艰巨、投资大，问题比较复杂，实现的难度大，而且并不能改变我国人均水资源占有量低下的根本状况。因此，解决我国水资源供需矛盾的根本出路，在于对水资源的有计划合理利用和厉行节约，也就是必须以节流为基本对策，建立节水型社会。

因为农业用水占我国总用水量的一半以上，而且目前我国农业水资源利用效率低下，因此实行农业节水势在必行，且具有相当大的潜力。要使节水农业健康发展，并充分调动节水主体（农民）的积极性，首先应建立科学合理的水资源使用权转让补偿机制。

所谓水资源使用权转让补偿是指通过水资源使用权转让而得到的经济补偿。在我国目前水资源管理框架条件下，水权包括指水资源的所有权、使用权和经营权。由于我国法律规定，水资源归国家（集体）所有，无论发生什么情况，所有权不发生变化，所以水资源的配置过程，实质上就是“水权”即水资源使用权的重新分配过程。水权在调节水资源供需和水资源转移过程中扮演着重要角色，加强水资源使用权管理及转让是21世纪农业水资源管理的重要趋势和方向。

建立水资源使用权转让补偿机制是极其必要的。主要表现在两方面：其一，农业水资源向非农领域转移趋势非常明显，如果没有合理的补偿机制，农业的发展将受到影响，进而将影响粮食安全和农业生态环境安全；其二，建立合理的水资源补偿机制，是提高节水主体节水积极性的经济基础。根据经济理论，节水主体的目标是追求最大的经济效益，如果节水没有利益所得，便失去节水的动力和源泉。预期利益越大，其积极主动性就越高。所以，为了促进节水农业的健康发展，节水主体节约下的水体在转移过程中必须得到相应的利益补偿。

经验借鉴

美国是实行水权较早的国家，其水权交易和转让对用水者具有极大的经济激励作用，但也产生了负面影响，尤其是在那些当地经济依赖农业的地方，水权的交易将不利于经济的发展。为保障农业灌溉用水，亚利桑那州颁布法律规定，如果城市要使用或购买农村地下用水，必须交纳“地下水经济发展基金”，该基金用来弥补受损失的经济活动。在科罗拉多州，存在一种在干旱时期暂时转让灌溉水权的选择性合同（optioncontracts）。城市部门与农村通过充分协商、谈判，来决定转让的水量和方法以及输水时间和价格等。合同中的条款很重要，它要明晰买卖双方的责任和权利，并且应具有灵活性，最终使双方都能从中获利。

近年来日本的城市化不仅造成农业种植面积的减少，还造成灌溉用水的污染。在新兴的城市发展区，由于缺乏完善的排水设施，城市废水经常直接排入灌溉渠中，污染灌溉用水，对粮食生产和运行维护灌溉设施都带来一些问题：农业部门需要安装或改善设施来保护灌溉用水，这部分资金需要农业部门自筹或部分来自土地改善项目的资助，反过来又会引起粮食生产成本的增加。近些年出现了由城市部门提供部分灌溉设施改造费用，提高灌溉用水效率，节约下来的水则由提供投资的城市部门使用。这是激励农民进行设备更新的一种方法，这种间接的改变用途的水权转让在一定程度上促进了节水农业的发展，保护了农民的利益。

墨西哥则采用三种主要的手段保障农业用水的转移：

一是由城市支付管道输水所需的电费，把部分灌溉用水通过管道输送到城市；

二是城市支付给农民与预期的农作物收入相等的费用，从而从农民手中购买到水权；

三是工厂向农村投资滴灌等节水设施，节约出的用水供工厂使用。

建议

针对我国农业水资源“农转非”的现象，参照国外农业用水使用权转让补偿的措施，提出以下适合我国实际情况的方法建议：

建立节水型激励机制，包括经济上的补偿奖励机制，开发农业自我保护的能力。对于完成节水指标的用户给予适当的奖励，对于没有完成的用户，给予适当的惩罚。这样可以促使用户自觉的采用科学的浇灌措施，或者改变种植作物种类，由耗水多的作物改为耗水低的作物，或者采用先进的节水设施，达到水资源的高效利用。

研究结果表明，水价与水资源量之间存在如下关系：，其中Q2为调价后的用水量，Q1为调价前的用水量，P1为原水价，P2为调整后的水价，E为水资源价格弹性系数。根据水资源“农转非”的实际情况，适当提高工业用水或生活用水的价格，既有可能促使工业和城市部门提高水利用率，尽量减少水资源的浪费，又可利用积累的资金来投资节水农业设施或对水资源

学习国外的经验，由市政部门或工业部门直接投资节水农业建设，或者投资滴灌等节水设施，或者投资修建管道或输水渠，从而使农业用水利用率提高，节约下来的水供投资单位使用。但是在此过程应该有标准的程序和制度支持来实施水权的转移，应该有标准的立法制度来保证向灌溉设施投资以产生充足的水供转移。

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