农用地流转

农业领域术语

农用地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权或使用权转让给其他农户或其他经济组织的行为，是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式，是指农用土地的利用要由低效低值向高效高值转化。农用地流转从流转模式上看包括了农用土地的所有权流转和使用权流转两个方面，党的十八届三中全会公报中提出的土地改革将包括这一块。

简介

农用地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权或使用权转让给其他农户或其他经济组织的行为，是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式，是指农用土地的利用要由低效低值向高效高值转化，是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。

背景

20 多年以前的家庭联产承包责任制改革使我国农用地的所有权和使用权出现了分离。这一制度改革较好地解决了社会公平问题 ,但是却未能同时兼顾到效率原则。因此 ,在新时期如何在长期稳定农地承包关系的条件下 ,逐步建立并完善农村土地使用权流转市场 ,从而促进有限的农地资源更有效、更合理地使用 ,并进而带动包括农村劳动力和资金在内的各生产要素的流动和优化组合 ,使农村经济朝着产业化、专业化和多元化的方向发展 ,已经成为亟待解决的理论问题和现实问题。农用地使用权的流转有着以下三个方面的必要性：

农村生产要素市场的建立和完善在客观上要求农用地使用权实现流转

土地是农业生产不可缺少的生产要素 ,然而 ,长期以来 ,人们认识上有一个误区 ,即认为:土地是自然物 ,土地的所有权和使用权应合二为一。这一理论误区否认了土地的商品化 ,否认了土地在市场上的流动 ,也导致了按人口均分土地的事实。家庭联产承包制使我国农村土地产权关系发生了重大变化 ,在保留土地所有权归集体所有的前提下 ,实现了所有权和使用权的分离 ,使用权成为一种具有独立经济内容的经营管理权。两权分离为土地进入生产要素市场创造了条件。随着我国社会主义市场经济建设进程的加快 ,农用地使用权流转市场的建立和完善日益成为一个迫切需要解决的理论和实践问题。

改变小农经营模式、实现农业的大规模现代化耕作要求农用地使用权实现流转

家庭承包制虽然将土地的所有权和使用权进行了分离 ,从而极大调动了农民生产的积极性 ,为我国农村经济的繁荣发挥了巨大的作用 ,但是 ,它的局限性也是显而易见的。按人口平均分配土地使得地块过于零碎 ,现代化的机械耕作方式很难推广 ,因而导致小农经营的原始耕作方式仍在很多地方保持 ,这极大地阻碍了农业劳动生产率的提高 ,也导致了我国农业生产成本的高昂和农产品商品率的偏低。只有建立起有偿的农用地使用权市场 ,让土地向一些有种田技术、经营有方、愿意继续扩大经营规模的能手大户集中 ,才能发展适度规模经营 ,推广现代的农业耕作方式从而提高劳动生产率。

农用地使用权流转是实现农民非农化和农村经济社会多元化的需要

按人口均分土地 ,使得农村户户搞农业 ,大量农民被束缚在土地上 ,使其“农民”身份很难转变。若能建立起完善的农用地使用权流转市场 ,让农民有偿地从市场上得到土地使用权 ,有偿地转让土地使用权 ,就能够“解放”农民 ,用市场这只“看不见的手”来配置土地资源 ,使得有些无心从事农业经营 ,而愿意在城市或农村从事其他非农产业的农民可以有机会去实现自己的愿望。这样做可以从根本上杜绝大量存在的土地粗放经营或抛荒的现象 ,使土地资源得到有效利用。而且 ,从长远来看 ,有偿地实现农村土地使用权的流转可以繁荣农村工商业和各类服务性行业 ,实现农村经济社会的专业化、多元化 ,对提高我国的城市化水平也将产生积极的影响。

条件

有法可依

依法治国是我国的治国方略。土地流转工作必须依照有关政策法规正常有序地进行。我国有关土地流转工作的政策法规非常缺乏 ,全国性的可上升到法律地位的文件更少 ,这会给实践中的土地流转工作造成混乱和纠纷并往往会损害集体利益。我国亟待制定以下几个方面的政策和法规：(1)关于土地的用途应有明确的规定 ,杜绝土地的不正当使用。同时 ,对土地抛荒应有若干处罚规定。(2)规定土地流转必须有偿 ,对有偿额的下限作量化规定。(3)对因土地流转而涉及的乡村税费负担问题的若干规定。(4)各种流转形式(转让、出租、入股等)的流转期限规定。只有在上述法律法规比较具体明确的情况下 ,土地流转工作才能真正做到依法进行 ,农民和集体及国家的利益才能得到有效保障。

城乡社会保障制度改革

二元户籍制度和城市社会保障制度剥夺了大量农民进城的权利。二元户籍制度是农民将土地流转出去实现非农化转移的一个很难逾越的制度障碍。二元户籍制度所设置的种种区域性歧视政策使农民流转土地的成本代价变得非常昂贵。农民在未获得城市户口身份之前是不能享受城市社会保障体系所提供的诸多方面的优惠政策 ,而大多数农村地区的社会保障欠缺 ,这样就人为造成了城乡差别 ,因而大多数农民还不得不寻求以土地为载体的实物保障体系。改革户籍制度和城乡社会保障制度 ,让不愿意从事农业生产的农民能够放心地、有保障地流转自己的土地使用权。在户籍管理上 ,应该让有稳定职业、可靠收入和固定居所的农户就近入户。同时 ,改革城乡社会保障制度诸如医疗保险制度和养老保险制度 ,在农村和城市都建立起互相合作性质的开放式的社会保障制度。

保障基本生活收入来源

农户决不能把土地流转收入作为自己生活的唯一保障。主动提出要求将土地使用权流转他人的农户一定要有较稳定的职业和比较可靠的收入来源。被动要求土地流转的农户必须得到当地政府和集体经济组织的帮助 ,让他们能够得到较可靠的生活保障。只有这样 ,一方面才会清除因农村劳力无事可做而产生的社会不稳定;另一方面 ,一旦流转收入不能兑现也不致于使流转出土地的农户陷于生活危机。

流转形式

土地使用权流转包括土地出让和土地转让两种形式：

土地出让

土地出让是农用土地所有者将农用土地使用权在一定期限内有偿出让给土地使用者 ,是土地所有者同土地使用者之间的流转 ,供给方是农村集体经济组织 ,需求方是农户或经济联合体。这种流转又包括出让、出租、发包等多种形式。

土地转让

土地转让是一种土地横向转移 ,是农用土地使用者将农用土地使用权再转移给其他农用土地使用者形成的农用土地流转 ,是一种土地使用者之间发生的流转关系。这种流转又包括转让、转包、转租、入股、抵押等多种形式。

现状

流转无序，缺乏主动

由于农用地比较效益低下，农用地的流转主要表现为以村民间的转包为主，在全国大部分省市这一流转形式占到农用地流转的50%以上，而出于土地规模经营效益的有计划土地流转相对较少但是在浙江等一些经济发达地区，自2007年以来租赁流转的方式也占到了相当的比例，大概占流转总面积的30%。不过有的地方虽然流转用于集中规模经营，但流转的行政干预性强，主要由村集体经济组织的领导人决定后，实行强制性的流转，村民处于被动的地位。并且，如前所述的农用地流转的情况，相当大比例的没有办理相应的流转合同和手续，只是口头协议流转，一旦出现纠纷没有可靠的法律裁定依据。总的来说，虽然近两年土地流转的比例和规模都在不断扩大，流转逐渐朝着主动和有序的方向发展，但仍然呈现出一种无序和被动的现状，需要规范流转的形式，增强农用地流转的法律意识，并积极促进农用地的合理高效流转。

流转范围狭小，缺乏透明度

从农用地流转的现状来看，农用地流转仍然有比较大的地域限制，通常只在同一经济组织内流转，交易的范围比较狭小，同时缺乏交易的透明度。比如，村集体经济组织在没有通过集体成员开会同意的情况下就把本集体经济组织的农用地转包或租赁给其他个人或者单位耕种，虽然村民也能享受到一定的分红和福利，但具体交易的期限、金额、流转的方式等村民都无法详细地了解，流转的程序不透明，流转的手续也不完备。

流转不畅，缺乏规范

虽然国家颁布了许多政策法规来规范和促进农用地的流转，但是农用地流转的发生率依然比较低。据统计，全国大部分省市农用地流转的面积占农村承包经营土地的面积都不超过10%，且农用地的流转多是农户自发流转，没有组织性和规模性。农用地的流转要通过市场的方式来实现，还欠缺许多因素，如市场信息的缺乏、中介机构的缺失、市场发育的滞后等都是引起农用地流转不畅的重要因素。同时，非法将农用地流转为集体建设用地的现象时有发生，没有用合同来规范土地流转，口头协议私下流转的情况比较普遍，土地纠纷较多。

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