国有土地使用权出让

法学术语

国有土地使用权出让是指由国家按照土地所有权与土地使用权相分离的原则，以国有土地所有者的身份将一定地块的国有土地使用权有期限地让与土地使用者，并向土地使用者收取土地使用金的行为及制度。国有土地使用权出让从根本上解决了制约我国城市基础建设和市政发展的资金匮乏问题，更从体制层面解决了行政划拨土地的低效、土地资源浪费及其与市场经济不匹配的问题，对于整个经济社会发展、民生改善乃至中国崛起功不可没。

概念释义

基本概念

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条以及《中华人民共和国城市房地产管理法》第8条的规定，国有土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。具体而言，按照土地所有权与土地使用权相分离的原则，国家依法授权市、县人民政府作为本行政区域内国家土地所有者的代表，将城镇中指定地块以一定年限、用途和其他条件，让与土地使用者占有、使用、经营和管理，并一次性收取土地使用权出让金。

作为一项制度，国有土地使用权出让是我国土地制度和土地国家所有权制度的重要组成部分。

沿革和意义

国有土地使用权出让借鉴自香港特别行政区回归前就一直实行的土地批租制度。主要依靠“土地批租”，香港打造了一个举世公认的轻税薄赋的优良营商环境。1987年，深圳市首次拍卖一幅地块50年的使用权，敲响了新中国“土地拍卖第一槌”。随着该做法的推广，逐渐形成制度，从根本上解决了制约我国城市基础建设和市政发展的资金匮乏问题，更从体制层面解决了行政划拨土地的低效、土地资源浪费及其与市场经济不匹配的问题，对于整个经济社会发展、民生改善乃至中国崛起功不可没。

相关概念辨析

1.与国有土地使用权“出租”的区别

a.土地使用权出让是土地一级市场的行为；土地使用权出租是土地二级市场的行为。

b.土地使用权出让是处分行为，出让一方只能是土地所有权人；土地使用权出租是负担行为或债的行为，是在保留土地使用权的前提下将土地有偿让与承租人使用。

c.土地使用权出让的结果是土地使用权从土地所有权中分离为一种他物权；土地使用权出租的结果是出租人将其土地租给承租人使用一定年限，出租人仍保有土地使用权，承租方享有的只是一种债权，土地使用权出让合同中的权利义务并不随土地使用权出租而转移给土地使用权承租人。

2.与国有土地使用权“转让”的区别

a.土地使用权转让是土地使用权出让后，受让方按照土地使用权出让合同约定的期限和条件对土地进行投资开发后，通过出售、入股等方式，将自己享有的期限未届满的土地使用权转让给受让人，受让人在转让人的土地使用权有效年限内受让土地使用权，也属于土地二级市场的行为。

b.土地使用权出让使土地使用权从国家土地所有权中分离成为一项独立的权利，是土地所有者行使土地所有权的结果；土地使用权转让则是使用权人将作为他物权的土地使用权再依法转移给其他公民或法人，是土地使用权人行使土地使用权的结果。

c.土地使用权出让是国家作为土地所有权人和监督管理者与土地使用者之间的关系；土地使用权转让则是土地使用者与土地使用者之间的关系，同时国家对土地使用者仍保留着所有权人的权利和作为政权的监管权力。

基本特征

（1）土地使用权出让的标的物是国有土地，而不是集体所有的土地；

（2）土地使用权出让是基于国有土地所有者代表的出让行为的原始取得，而不是基于土地使用权人的转让行为的传来取得；

（3）土地使用权出让是以支付出让金为对价的有偿取得，而不是通过行政划拨的无偿取得；

（4）土地使用权的存续有一定期限；

（5）土地使用权出让是政府为一方当事人的设权行为，因而土地使用权负有基于公共利益、公共政策的特殊义务，凸显了土地使用权出让行为暨制度的经济法属性。

基本内容

国有土地使用权出让的主体

市、县人民政府为土地使用权出让方，市、县人民政府土地管理部门为国家和本级人民政府的代表，境内外法人、非法人组织和自然人可以依法取得所出让土地的使用权。

国有土地使用权出让的范围

（1）出让的土地一般是城镇国有土地；（2）出让的土地分为商业用地、住宅用地、工业用地等，不包括应由行政划拨的国家机关用地、军事用地、城市基础设施用地、公益事业用地、国家重点扶持的能源和交通等基础设施用地等。

国有土地使用权出让的批准

国有土地使用权出让的批准权在国务院及各级地方人民政府，批准的目的是土地的统筹、规划、利用，通过对土地使用权出让的管理，使土地使用权出让有计划、有步骤地进行。

政府对国有土地使用权出让的批准，涉及土地使用权地块位置、面积、土地规划和用途、使用年限和其他条件，土地使用权出让方案由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划部门、城市建设部门和房产管理部门共同拟定，以使土地使用权出让符合总体规划和详细规划，得以发挥土地的经济效益、社会效益和环境效益。政府审批国有土地使用权出让，应当贯彻集中管理、价格管制、总量控制、保护耕地等原则。

国有土地使用权出让的方式

国有土地使用权通过订立合同的方式出让，订立合同的具体方式包括拍卖、招标和协议等。

1.协议出让

协议出让是指出让方和受让方通过协商，就土地使用权出让条件以及双方的权利义务达成一致而出让土地使用权的行为。具体而言，须由拟使用土地者向政府提出用地申请，经批准后，再由双方协商地价、用地年限、付款方式和时间以及用地的其他条件等。

土地使用权协议出让的程序为申请——协商——签约——履约。首先，由有意受让人根据生产经营的需要向土地所有者的代表提出使用土地的申请，并提交用地意向书。其次，出让方和拟受让方就土地使用权出让的条件及双方权利义务进行协商，讨价还价，政府一方可以基于公共利益、公共政策提出合同条件和条款，但双方在协商过程中的地位是平等的。再次，通过协商如果达成一致，即可签署合同，合同经双方签署而成立。最后，受让方按合同的约定支付土地使用权出让金，出让方按合同约定提供出让的土地使用权，并依法办理登记，国有土地使用权登记是国有土地使用权出让合同生效的要件。

2.招标出让

招标出让国有土地使用权是指通过招标、投标和定标的竞争程序出让国有土地使用权的方式。具体而言，招标出让是指在规定期限内，由符合规定条件的人以书面投标方式，向出让方竞投某块土地的使用权，出让方选择出价和条件最优者与之签订土地使用权出让合同，并向其出让土地使用权。

土地使用权招标出让的程序需要经过以下几个阶段，即招标、投标、定标、签约、履约。

3.拍卖出让

拍卖出让是出让人在众多的买方中，选定最高报价者作为受让方并与之签订合同、向其出让国有土地使用权。拍卖出让是按照“价高者得”的原则确定土地使用权受让人，一般适用于商业用地、高档住宅楼用地、高档娱乐设施用地。

拍卖出让土地使用权的程序为拍卖委托、拍卖公告与察看、拍卖实施、履约。

无论以何种方式订立国有土地使用权出让合同，双方当事人都应全面、诚信地履行所作的承诺及合同义务。

国有土地使用权出让的年限

国有土地使用权出让的年限是指国家法律法规规定的土地使用者一次取得土地使用权的最长期限。规定出让年限，有利于国家根据经济社会发展形势、规划和产业政策等调整土地的开发利用。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：a.居住用地七十年；b.工业用地五十年；c.教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；d.商业、旅游、娱乐用地四十年；e.综合或者其他用地五十年。总的来说，土地收益较高的商业、旅游、娱乐用地，因其投资成本回收快、土地增值功能强，不应使其长期为某一市场主体占用、收益，故而规定了较短的年限；对于居住用地，出于民生安定和民生保障的考量，规定了较长的最高年限；而工业用地、教育用地、科技用地、文化用地、卫生用地、体育用地、综合用地或者其他用地等情形介于以上两者之间，故规定了居中的年限。

国有土地使用权出让合同约定的出让年限不得超过法律规定的该类型土地的使用权出让最高年限，在法律规定的土地使用权出让最高年限内，出让方和受让方可以自由约定土地使用权出让的年限。国有土地使用权出让年限以领取土地使用证之日为期间的起算点，划拨土地使用权补办国有土地使用权出让合同的出让年限按合同双方当事人约定的时间计算，通过转让方式取得土地使用权的使用年限为土地使用权出让合同约定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。

国有土地使用权出让的年限届满，该幅国有土地的使用权及出让的效力归于终止，土地所有权自动恢复至所有权人完全圆满的支配状态。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，经批准续期的，重新签订国有土地使用权出让合同，受让人依法支付土地使用权出让金。

国有土地使用权收回制度

国有土地使用权的收回，是指国家将国有土地使用权以出让方式确定给土地使用者开发利用后，由于发生法定事由，收回土地使用权而致土地使用者不再享有土地使用权的行为。国家收回土地使用权一般有以下情形：（1）土地使用者违反法律、规划或土地使用权出让合同的约定使用土地；（2）土地使用权出让合同约定的期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准；（3）土地使用权年限届满前国家因公共利益需要收回土地，包括规划变更、旧城改造等而调整土地使用。