中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要

2026年到2030年实施的国家经济和社会发展规划纲要

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，简称“十五五”规划，是从2026年到2030年实施的国家经济和社会发展规划纲要。该规划旨在推进国民经济和社会发展的现代化，加强经济结构调整，提高科技创新能力，以及推进可持续发展等目标。

规划背景

五年规划

“五年规划”（原称“五年计划”），全称为“中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要”，是中国国民经济计划的重要部分，属长期计划。主要对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。

五年规划作为国家对经济发展的干预形式最早并非源于中国，也非中国所独有。20世纪30年代，苏联建立了第一个社会主义国家，斯大林领导苏联在探索社会主义经济发展问题时明确提出：“社会主义是按计划进行的”，其后在1929年4月举行的联共（布）第十六次代表大会上制定并通过了1928年至1932年国民经济计划，标志着五年计划在苏联的诞生。苏联从自己的国情出发，通过五年计划取得了辉煌的经济建设成就，到1937年第二个五年计划完成，苏联已经实现了以重工业为中心的工业化，工业总产值迅速跃升至欧洲第一，世界第二。战后，随着欧亚一大批社会主义国家的出现，五年计划被社会主义阵营中很大一部分国家所借鉴，到20世纪50年代中期，东欧社会主义国家相继完成了第一个五年计划。后来的历史发展证明，五年计划不仅深刻影响了苏联的经济发展，还对战后所有社会主义阵营国家的经济社会发展造成了深远影响，在很长一段时间里成为社会主义国家经济发展的主要模式。

中国从1953年开始制订并实施第一个五年计划，到2020年结束已经完成总共十三个五年计划/规划（其中，1963年至1965年为国民经济调整时期，未编制实行五年计划）。五年计划与国民经济的发展紧密结合，在中国经济发展的不同历史阶段体现出了鲜明的阶段性特征。从1953年开始制订第一个“五年计划”，简称“一五”。从“十一五”起，“五年计划”改为“五年规划”。从1995年开始，每次五中全会都把审议关于制定国民经济和社会发展“五年规划”的建议列为会议议程。回顾五年规划的历史，不仅能描绘建国以来经济发展的大体脉络，也能从中探索中国经济发展的规律，获得宝贵的经验，从而指导未来的经济发展。2021年，“十四五”规划发布。

2035远景

2021年，“十四五”规划文件《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出，中国要在2035年基本实现社会主义现代化。经济实力、科技实力、综合国力将大幅跃升，经济总量和城乡居民人均收入将再迈上新的大台阶，关键核心技术实现重大突破，进入创新型国家前列。基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系。基本实现国家治理体系和治理能力现代化，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会。建成文化强国、教育强国、人才强国、体育强国、健康中国，国民素质和社会文明程度达到新高度，国家文化软实力显著增强。广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。形成对外开放新格局，参与国际经济合作和竞争新优势明显增强。人均国内生产总值达到中等发达国家水平，中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小。平安中国建设达到更高水平，基本实现国防和军队现代化。人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

中国要用“十四五”“十五五”“十六五”3个五年规划期到2035年基本实现社会主义现代化。“十五五”（2026-2030年）成为承上启下的关键五年。

国际背景

“十五五”时期是中国经济迈向高质量发展的关键阶段，也是全球政治经济格局深刻调整的重要时期。从政治、经贸、科技、人口、气候等多个维度，系统梳理当前和未来一段时间内影响全球经济增长的有利和不利因素，分析主要经济体的增长态势、所处周期和政策取向，研判“十五五”时期世界经济走势及其对中国发展的影响很有必要。

从政治因素来看，俄乌冲突、中东局势等地缘政治紧张局势持续发酵，对全球供应链和金融市场造成冲击。从经贸因素来看，区域一体化进程加速，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等自由贸易协定的签署，推动了区域内贸易和投资的自由化。世界贸易组织（WTO）、二十国集团（G20）等多边机制的作用日益凸显，但在应对全球性挑战方面仍存在诸多不足。全球贸易增速放缓，贸易保护主义抬头，对全球经济增长构成威胁。全球资本流动受地缘政治和经济不确定性影响，新兴市场国家面临资本外流压力。从科技因素来看，科技革命和地缘政治变化推动全球产业链重组，对各国经济结构产生深远影响。人工智能、大数据、云计算等技术的快速发展，推动全球经济向数字化转型。全球研发投入持续增加，创新成为推动经济增长的重要动力。科技领域的竞争加剧，特别是中美在5G、半导体等领域的竞争。从人口因素来看，全球人口老龄化趋势加剧，劳动力市场供需失衡，对经济增长和社会福利体系带来挑战。难民潮和移民潮对部分国家的社会稳定和经济发展产生影响。从气候因素来看，全球气候变化对农业生产、能源供应和基础设施建设等产生负面影响，增加经济发展的不确定性和风险。各国纷纷制定碳中和目标，推动绿色经济和可持续发展。

关于主要经济体增长态势及政策取向。一是美国经济复苏势头良好，但面临通货膨胀和债务问题。美联储继续实施宽松货币政策，同时加大财政刺激力度，推动经济复苏。二是欧盟经济逐步复苏，但受债务危机和难民问题影响，经济增长动力不足。欧盟致力于推进内部市场一体化，加强财政纪律，同时推动绿色转型和数字化转型。三是中国经济保持中高速增长，但面临结构性改革和外部环境变化的挑战。中国政府继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，推动高质量发展，加强创新驱动和绿色发展。四是新兴市场国家经济增长分化明显，部分国家面临债务危机和资本外流压力。新兴市场国家普遍采取宽松的货币政策和财政政策，努力稳定经济和吸引外资。

展望“十五五”时期世界经济走势，全球经济增速将放缓，但新兴市场国家和部分发达经济体仍将保持较高增长。地缘政治紧张、贸易保护主义和技术竞争等因素将增加全球经济的不确定性。数字化转型将成为推动全球经济发展的主要动力，各国将加快布局数字经济。绿色经济将成为新的增长点，各国将加大对清洁能源和环保技术的投入。全球人口老龄化趋势将进一步加剧，对劳动力市场和社会福利体系带来挑战。人口迁移将继续影响部分国家的经济社会发展。气候变化对全球经济的影响将更加显著，各国将加大应对气候变化的力度。国际社会将加强在气候变化领域的合作，推动全球绿色转型。

中国背景

在“十五五”时期，中国发展将面临新的形势，经济社会发展的基础和条件也将发生一系列变化：

一是高质量发展这个核心主题进一步升华。随着“十四五”规划的实施，中国经济将逐步从规模扩张转向质量提升。在“十五五”期间，高质量发展将成为更加明确的主题，这要求在经济增速合理的基础上，更加注重经济结构的优化、创新能力的提升以及生态环境的改善。

二是围绕培育和发展新质生产力，创新驱动发展战略持续深化。科技创新将继续被置于国家发展全局的核心位置，通过加强基础研究、应用研究和技术开发，推动科技成果向现实生产力转化，增强国家综合竞争力。同时，创新型国家建设将进一步推进，形成以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。

三是深化供给侧结构性改革成为战略任务。继续推进供给侧结构性改革，优化产业结构，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给。通过推动产业基础高级化、产业链现代化，促进传统产业转型升级，培育壮大战略性新兴产业，构建多元发展、多极支撑的现代产业体系。

四是国内国际双循环的新发展格局面貌将为之一新。在“十五五”期间，国内大循环将更加畅通，国内市场将更加活跃，消费潜力将持续释放。同时，高水平对外开放的步伐不会停止，将更加积极地参与国际经济合作与竞争，形成内外联动、互利共赢的开放型经济体系。

五是全面深化改革持续推进。面对经济社会发展中出现的新情况、新问题，需要不断深化各领域改革，完善社会主义市场经济体制，激发各类市场主体活力，提高资源配置效率，优化营商环境，为高质量发展提供制度保障。

六是民生福祉持续改善。解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，如就业、教育、医疗、社保、住房、养老等，将是“十五五”期间的重点工作之一。通过改善民生，提高人民生活质量，增强人民的获得感、幸福感、安全感。

七是经济社会全面绿色转型。坚持绿色发展理念，推动形成绿色生产方式和生活方式，加强生态环境保护，打好污染防治攻坚战，促进人与自然和谐共生，为美丽中国建设贡献力量。

八是高度重视国家安全和社会稳定。在复杂多变的国际国内环境下，确保国家安全和社会稳定是实现发展目标的前提。需要加强国家安全体系和能力建设，防范和化解重大风险，维护国家主权、安全和发展利益。

总之，“十五五”时期是中国全面建设社会主义现代化国家的关键时期，需要准确把握新发展阶段的机遇和挑战，坚持新发展理念，构建新发展格局，聚焦中国式现代化为实现2035年远景目标奠定坚实基础。

规划历史

2023年12月，《〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要〉实施中期评估报告》发布。同月，国家发展改革委启动“十五五”规划前期研究。

2024年1月，国家发改委正式发布2024年第一批研究课题征集公告。3月，国家发改委正式发布2024年第二批研究课题征集公告。与此同时，在国家研究重点的指导下，上海、浙江、江苏、安徽、湖南、江西、河南、山东等地也发布了“十五五”规划重点研究课题，各相关部委也纷纷发布“十五五”研究课题，面向社会征集承担者。

2024年7月18日，习近平总书记在党的二十届三中全会第二次全体会议上发表讲话，强调2025年是“十四五”规划收官之年、也是谋划“十五五”规划之年。“十四五”规划目标任务实现情况如何，“十五五”规划要确定什么样的目标任务，要提前研究，总结评估“十四五”规划落实情况，切实搞好“十五五”规划前期谋划工作。7月30日，中共中央政治局会议强调，要做好“十五五”规划前期研究谋划工作。

2025年3月5日，国务院总理李强在《2025年国务院政府工作报告》中表示，2025年将开展“十五五”规划编制工作。要深入分析“十五五”时期新的阶段性特征，科学确定发展目标，谋划好重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目，更好发挥规划对经济社会发展的引领指导作用。

编制方法

以“十三五”规划为例，其编制工作历时3年之久，过程环环相扣，可分为四个阶段、十个步骤。

四个阶段：第一阶段为中期评估（2013年3月至2013年12月），第二阶段为基本思路研究（2014年），第三阶段为党中央《建议》编制（2015年初到十八届五中全会），第四阶段为正式编制《纲要》（2015年10月到2016年3月）。

十个步骤：中期评估、前期调研、形成基本思路、党中央《建议》起草、通过中央《建议》、起草《纲要》草案、公众建言献策、衔接论证、广泛征求内外部意见、审批与发布《纲要》。

规划组成

国家“十五五”规划体系是一个综合性的框架，旨在指导国家未来五年（2026年至2030年）的经济社会发展。该规划体系主要由以下几个核心部分构成：一、总体发展规划；二、专项规划；三、区域规划；四、空间规划；五、其他相关规划。

总体发展规划

总体发展规划是“十五五”规划体系的核心和总纲，它明确了国家在未来五年内的总体发展目标、战略方向、主要任务和政策措施。这一规划通常涵盖经济增长、社会进步、生态环境保护、科技创新、改革开放等多个方面，旨在推动经济社会全面、协调、可持续发展。

专项规划

专项规划是针对特定领域或行业制定的详细规划，旨在解决该领域或行业内的具体问题。这些专项规划通常与总体发展规划相互衔接，共同构成完整的规划体系。例如，针对新能源、智能制造、生物医药等战略性新兴产业，可以制定专门的规划来推动其发展；针对教育、医疗、养老等公共服务领域，也可以制定相应的规划来提升服务质量和效率。

区域规划

区域规划是针对特定地区制定的规划，旨在促进该地区的经济社会发展。它通常包括区域发展定位、产业布局、基础设施建设、生态环境保护等方面的内容。通过制定区域规划，可以推动不同地区之间的协调发展，缩小地区差距，实现区域经济的均衡发展。

空间规划

空间规划是对国土空间进行的战略性、综合性和基础性的规划，旨在优化国土空间开发格局，提升国土空间利用效率。它通常包括土地利用规划、城市规划、乡村规划等方面的内容，旨在实现国土空间的合理配置和高效利用。

其他相关规划

除了以上几个核心部分外，“十五五”规划体系还可能包括其他相关规划，如社会规划、文化规划、安全规划等。这些规划旨在促进社会的全面进步和人的全面发展，提升国家的综合国力和国际竞争力。

在编制“十五五”规划时，需要充分考虑国内外经济形势和行业发展趋势，明确国家在战略中的角色和贡献，制定清晰、可操作的战略规划。同时，还需要加强规划之间的衔接和协调，确保不同规划之间的目标和任务相互支持、相互促进。

总的来说，国家“十五五”规划体系是一个综合性的框架，旨在指导国家未来五年的经济社会发展。它涵盖了经济、社会、生态、科技、文化等多个方面，旨在推动国家的全面、协调、可持续发展。

研究课题

国家发改委

国家发改委发布的第一批研究课题主要聚焦“十五五”相关的宏观问题，涉及经济走势、科技革命、产业链供应链、经贸体系、能源格局、地缘政治格局演变、人口发展、人工智能、国民经济重大比例、数字经济、产业新赛道、中央和地方财政关系等重大宏观问题及趋势。

国家发改委第二批研究课题主要聚焦“十五五”相关专业性问题，涉及交通运输、医药卫生、特殊困难群体、职业教育、城乡建设用地、环境污染、服务贸易、战略性矿产资源、产业供应链韧性和金融风险化解等重大问题及趋势。

地区发改委

在国家研究重点的指导下，上海、浙江、江苏、安徽、湖南、江西、河南、山东等地也发布了“十五五”规划重点研究课题。地方研究内容可以归纳为宏观环境、发展目标、协同发展、科技创新、产业发展、城市空间、人口发展、体制机制八个方面。

上海“十五五”规划前期研究课题《“十五五”期间上海经济社会发展的阶段性特征、规划主题主线和总体目标研究》提出：一是要梳理总结国际大都市发展的历史经验，结合发展定位和关键指标的对标比较，多角度分析判断上海发展所处阶段、主要特征及其突出表现；二是分析比较过往五年规划的主题主线，总结上海发展的规律、经验和逻辑，研究提出“十五五”上海经济社会发展的主题主线；三是研究提出“十五五”上海经济社会发展的总体目标和思路举措。

浙江面向社会公开选聘研究机构的重大前期研究课题共22项，主要聚焦关乎全省“十五五”时期及中长期发展全局性、战略性、前瞻性、关键性的重大问题。例如，浙江省经济社会发展成就和短板问题研究，提出分析国内外发展环境，剖析浙江省经济社会发展的阶段性特征、亟须解决的深层次矛盾和结构性问题，特别是制约现阶段经济社会发展的突出短板弱项。

江苏“十五五”规划前期研究重大课题，要求主要围绕江苏经济社会发展的全局性、战略性、前瞻性、关键性、深层次重大问题展开。这些课题，就是向全社会求解具体问题的答案：“十五五”时期江苏面临的宏观形势和阶段性特征、江苏人口发展预测及对经济社会发展中长期影响、江苏以“一带一路”交汇点建设为统揽引领高水平对外开放思路、促进江苏民营经济发展壮大思路、江苏完善“一老一小”服务体系政策研究等。

湖南面向社会公开遴选研究机构时要求，围绕“十五五”经济社会发展的重点领域和关键环节，聚焦解决制约全省高质量发展的难点、堵点、痛点等突出问题。湖南前期研究重大课题共27个，包括：面临的宏观形势和阶段性特征、打造战略腹地和产业备份基地、培育新质生产力、数字经济高质量发展、创新投融资机制等。

江西“十五五”规划前期研究重大专项课题共有14个。其中，《“十五五”时期江西县域经济发展研究》提出，紧贴县域经济发展实际，研究提出“十五五”江西省加快县域经济发展的思路举措。研究要点：一是总结全省县域经济发展阶段性特征；二是剖析制约全省县域经济发展的短板弱项；三是研究县域经济发展分类评价体系。

山东征集公告要求，分析全省产业发展基础和薄弱短板，剖析新质生产力的形成条件、影响因素和机遇挑战，梳理新一轮全球科技革命和产业变革趋势及对山东影响。山东要求，分析全省面临的新形势、经济社会发展基础和条件变化，立足中国式现代化山东实践，开展“十五五”指标体系、目标定位、突破路径等发展思路研究等。

规划要点

基于《〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要〉实施中期评估报告》，“十五五”规划前期研究的一些前瞻要点得以展现。

1.绿色指标：GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低。

2.“一幼”：每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数。

3.科技创新：如何加快突破关键核心技术、避免技术和产业被锁定在中低端。

4.内需与消费：如何增强消费对地方经济发展的基础性作用。

5.改革：市场化法治化国际化一流营商环境建设仍需加力。

6.绿色生态和节能减排。

7.公共服务供给不足和资源部分错配问题。

8.统筹发展和安全。

影响意义

“十五五”规划作为中国迈向2035年基本实现现代化的重要衔接规划，其出台对于指导未来五年乃至更长时间的经济社会发展具有重要意义。

“十五五”规划是中国未来发展的重要指导文件。从产业发展的角度来看，“十五五”规划将强调创新驱动、绿色低碳、智能化转型等关键领域。这意味着在未来的发展中，产业将更加注重技术创新、环保可持续和数字化转型，以适应全球化和信息化的发展趋势。“十五五”规划还将注重区域协调发展，鼓励地方结合自身资源禀赋、产业基础和特色优势进行合理的发展定位。这将有助于形成各具特色的区域产业集群，促进区域经济协同发展。最终，将引领中国产业向更高质量、更可持续的方向发展，推进经济社会的全面进步和可持续发展。

社会评价

“十五五”规划的制定和实施将对中国的经济和社会发展产生深远的影响，推动中国向全面建设社会主义现代化国家的目标迈进。（北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，国家发展改革委市场与价格研究所原所长杨宜勇评）

跟“十四五”相比，“十五五”最大的变化就是在规划编制阶段，国际环境发生了比较重大的变化，挑战和不利因素明显增多。大国竞争、大国博弈可能会进一步加剧，可能围绕更多领域争夺制高点、话语权。（曾参与过多个五年规划编制的清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜评）

“十五五”期间，“一带一路”沿线国家在我国外贸中的地位将继续提升，服务贸易、数字贸易发展相对较快的趋势将延续，还会有更多具有竞争力的产品和服务走向世界舞台。（国务院发展研究中心对外经济研究部综合研究室主任、研究员赵福军评）

“十五五”期间，中国将迎来全方位出海的“大航海时代”，《黑神话·悟空》《哪吒2》只是一个前奏，与世界共享的不仅有中国的产品、文化、创意，还有中国人的审美和生活方式。（清华大学国情研究院副院长鄢一龙评）

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