发行公债弥补财政赤字

1949年12月陈云发表的财政政策报告

《发行公债弥补财政赤字》是我国无产阶级革命家陈云（时任政务院副总理）于1949年12月2日在中央人民政府委员会第四次会议发表的关于物价问题和发行公债的报告，该报告根据建国初期通货膨胀、财政困难的现实背景，提出国家发行公债是弥补财政赤字的有效方法，从而为通过《关于发行人民胜利折实公债的决定》奠定基础。

报告背景

中华人民共和国成立之初，由于多年战争消耗及国民党政府滥发纸币等原因，国内恶性通货膨胀严重，物资匮乏、物价飞涨、民不聊生，中国经济濒临崩溃的边缘，中共面临巨大的财政困难。

早在1949年7—8月间，政务院副总理陈云在上海召开的一次财经会议上就探讨了公债与货币流通的关系，解决中央财政困难“无非是两条路：一是继续发票子，一是发行公债”，“假如只走前一条路，继续多发票子，通货膨胀，什么人都要吃亏”，“少发票子，就得多发公债”。但在建国前夕，中共中央经过多次探讨、商议，认为发行公债条件还不成熟。

新中国成立后，为了平衡财政收支，从根本上抑制通货膨胀，陈云和薄一波于1949年10月3日在致毛泽东的电报中再次提出发行公债的问题，说：“如果能够在明年一二三月发行。则对明年的财政经济工作和物价掌握可能有很大的帮助。”但是，中央仍未能对此作出决定。为了稳定经济秩序，11月15日，陈云主持召开中财委第四次委务会议，专门讨论控制物价问题。与会者几乎一致认为，为抑制物价继续上涨，必须尽快发行公债，并增加税收。这次会议使陈云下决心发行公债，并将这一意见报告政务院研究决定。11月18日，周恩来主持召开政务院第六次会议，批准了陈云在会上作的关于物价问题报告。会上大多数委员赞成发行公债。会议决定成立专门小组，由陈云召集，研究开源节流、发行公债等问题。

1949年12月2日，中央人民政府委员会第四次会议上，政务院正式提出了发行公债的提案。陈云在会上作了《发行公债弥补财政赤字》的报告。

陈云报告后，会议通过了《关于发行人民胜利折实公债的决定》，规定发行总额为二亿分，1950年内分期发行，1月至3月发行第一期，还对公债之募集及还本付息、折实计算的标准进行了说明。12月16日，陈云起草，以陈云和薄一波的名义向中共中央报告“公债发行计划”，指出“发行公债时适度增发新钞使银根不过紧，以达到既推销公债，回笼货币，又避免物价下跌、工商受困的目的。

报告全文

《发行公债弥补财政赤字》：

（一九四九年十二月二日）

从10月中旬开始的币值下跌和物价上涨，对全国人民，尤其是对几百万军队和依靠工资生活的劳动人民所造成的损失，是很大的。

这次币值下跌、物价上涨的主要原因，是政府的财政赤字庞大，因而钞票发行过多。在大陆上，人民解放军把国民党残匪打得鸡飞狗散，广大地区已经获得解放。这是令人非常兴奋的。但是，随着这个胜利而来的，是政府财政支出大大增加。军政公教人员已经超过了0万，明年还会更多。今年的财政收入，远赶不上支出的需要。经过长期战争的老解放区，还在以很大数量的粮食和其他物资支援前线和新解放城市。在新解放区，仅仅有一部分地方开始征收公粮。新解放区因为战争结束不久，土匪尚待肃清，铁路修复不易，城乡交流需要有一个恢复过程，所以城市的税收也是很少的。这样，就使政府的财政支出与收入之间，大不相符。为了弥补赤字，暂时不能不依靠发行钞票。这就造成了币值下跌，物价大泳。

应该说，财经主管人员，因为经验不足，工作中也是有缺点的。举例来说，即使物价上涨难于避免，也应该尽力防止在几天之内飞森。京律一带的粮食储运如果比原来多增加一些，投机奸商就无从搞乱，就可以免得市民在那几天中对粮食供应不足的恐惶不安。

1950年快要到来，今年只有一个月了。明年度政府的财政收支情况如何？能否比今年好些？这是大家关心的问题。中财委已提出了1950年度财政收支概算草案，薄一波同志对此将有说明。因为许多地方解放不久，许多地方尚待解放，我们还处在战争中，因此，概算所列的支出与收入，将来定有若干变动。大体说来，明年度政府的财政情况将是这样：一定比今年好得多，但赤字仍旧很大。放在我们面前的问题是，继续单一地依靠增发钞票来弥补赤字，还是寻找别的较好的出路？

现在，全国人民对于解放军的胜利，欢欣鼓舞，也理解到人民政府在解放战争中财政方面的困难。但是他们又希望，政府即使在困难中，也要设法使金融物价比较地稳定一些。这种希望是很可理解的，因为人民在日寇、汉奸、国民党反动统治之下，遭受了十多年恶性通货膨胀的痛苦。考虑到人民的这种希望，在政府的财政措施上，不能单一依靠增发通货，应该在别的方面寻找出路。现在，政府正努力整理税收，增加收入，并且决定在政府机关和部队中厉行节约，增加生产。在增产节约的方针下，已经很苦的军政公教人员的待遇，还不能提高。后方的部队、机关、学校人员，应该尽可能进行生产，以自给一部分粮食和蔬菜。没有直接战斗任务的部队，在可能条件下，要进行农工业生产。一切可能节省的支出，要统统加以节省。

但是，所有上述这些，还不能大量减轻政府的财政负担，而且生产自给也不能立即生效。为此，政务院向中央人民政府委员会提出了一个提案，提请中央人民政府发行一次公馈。这种公债的购买与付还，都以折实计算。五年之内，保证承购人分期得到可靠的本息。考虑到目前全国经济情况和人民的困难，公债的数量只定2亿分。这种公债的作用，在于弥补一部分财政赤字。人民购买公债，在全国经济困难情况下，也是一种负担。但是这种负担，比起因增发钞票、币值下跌所受的损失来说，是比较小的。因为币值下跌的结果，其下跌部分是全部损失了的，而购买公债，在一时算来是负担，但是终究可以得到本息，不是损失。如果发行公债缩小赤字的结果，使明年的币值与物价情况比今年改善，则不但对全国靠工资生活的劳动人民和军政公教人员有好处，而且对于工商业的正常经营也是有益的。所以从全体人民的利益说来，发行公债比之多发钞票要好些。还要向政府委员会报告：即使发行了公债，明年缩小了财政赤字，财政情况仍然是困难的。因为发了公债之后，并不能消灭赤字，而且赤字的数目仍旧不小。尤其因为解放战争进展很快，新解放地区的军政人员增加，支出会迅速大量增加，而财政收入的增加则是缓慢的，不多的。一般地说，新解放区各项工作走上正常的轨道，需要一个不短的过程。财政工作也是这样。许多财经主管人员还缺乏经验，要使财政收入达到预期的目标，是有许多困难的。所有今年的和明年的政府财政困难，都必然成为人民的困难和负担。但是，这个困难是胜利中的困难，这个负担是有报偿的负担。只有解放了全国，全部肃清国民党反动军队，结束战争之后，这个负担才能开始解除，并且使全国人民的生活一天天地好起来。全国的解放，已经为时不远了。解放之后，虽然仍会有很多困难，还需要经过一个恢复和发展经济的艰难过程，但那是属于另一种性质的困难。那时，我们国家的经济和财政情况，将必然一年胜过一年。

报告作者

陈云（1905～1995），伟大的马克思主义者，无产阶级革命家、政治家，中国共产党和中华人民共和国主要领导人之一，中国社会主义经济建设的开创者和奠基人之一。

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