司法审查制度

法律术语

司法审查的门槛即行政诉讼的受理条件，指的是一个争议符合哪些条件才能成为法院可以审理的行政案件。

门槛

美国进入20世纪以后，行政权的不断膨胀，使“三权分立”这一宪政基石一度动摇，自由和人权受到威胁，为维持权力平衡和权利保障之需要，司法对行政加强了控制的力度，其重要表现之一，降低司法审查的门槛，让起诉变得更加容易。具体有以下三方面的内容：

（一）行为标准

从不可审查的假定到可审查的假定

20世纪以前，法院基于对“三权分立”原则的严格解释，为避免干预行政，在行政案件的受理上持不可审查的假定立场，即私人只能对法律规定可以起诉的行政行为提起诉讼，法律对于行政行为是否可诉未作规定的，法院应作不可诉的推定。20世纪，法院放弃了不可审查的假定，将可审查的假定确立为受理行政案件的指南，即在法律对行政行为是否可诉未作规定的，应作可诉的假定。那么，有什么理由支持可审查的假定呢？最高法院判例揭示了两点理由，

第一“确认法律授予行政机关权力范围的责任，是一个司法职能。”也就是说，行政机关的权力有多大，不能由行政机关自己做最终判断，而应由司法来最终决定；

第二“国会建立法院审理侵害人民权利的案件和争议，不问这种侵害是来自私人的不法行为，或由于行使没有授权的行政行为。”也就是说，按照宪法关于司法权的规定，法院有权审理一切案件和争议，而不看涉及到谁。

在可审查的假定之下，法院受理案件没有正面障碍，而主要看是否属于排除司法审查的事项。按照美国行政程序法第701节规定，排除司法审查的事项有法律排除司法审查的行为和自由裁量行政行为，除此之外，美国联邦法院认为以下事项在性质上不宜进行司法审查：国防、外交行为、政治任命、行政机构内部事务、涉及国家安全的行为、司法部的追诉行为。

与扩大受案范围的努力相一致，法院在界定排除司法审查事项时，往往持严格解释标准。关于法律排除司法审查的行为，最高法院认为，只有在法律规定达到“明白的和令人信服”的程度时，才能排除司法审查。关于自由裁量行政行为，法院借助于行政程序法第706节规定的授权，加强对行政自由裁量权的控制，大大缩小了行政程序法第701节关于自由裁量行为排除司法审查之规定的适用余地。所谓的排除事项都不是绝对的排除，如果当事人以损害其重大利益或者宪法上的基本权利为由起诉，法院也应受理。比如，据Bryson法官介绍，行政官员对于行政机构对其采取的惩罚行为如停薪两周以上、解雇等行为不服，可以向其工作地法院提出上诉。未获得行政职务任命者一般无权起诉，但如果其认为其未获任命的理由是因为自己是黑人，违反宪法上的平等保护，则起诉可以受理。

值得注意的是，美国的受案范围不但包括裁决（即具体行政行为），也包括规章（即抽象行政行为），对于受理规章的理由，美方专家的看法基本一致。David教授认为，行政机关都有扩大自己权力的倾向，仅有政治制衡是不够的，司法审查的关键作用在于抑制这种倾向，并令行政当局真正负起责任。美国行政法的关键在于问责制。联邦政府发布规章时须阐明原因，而且预测所能达到的效果，但往往会出现意想不到的情况，对此，政治审议很难解决，而司法审查则可以提供出路。Jerry·Mashaw教授认为，赋予法官审查抽象行政行为的权力有一个重要理由，法官在解释法律方面比行政官更有优势。在美国，对正当程序的重视程度往往超过对专业知识的重视，而法官所处的地位中立、独立，更符合正当程序的要求。当然，即使不承认规章属于行政诉讼受案范围，在具体案件中也涉及到对作为政府行为依据的规章，法院也可以做一定的审查，但这种审查与将作为诉讼对象的审查不可同日而语。Bryson法官认为，司法审查是根据国会授权的立法严格进行的，但要判断一个行政决定是否合法，行政当局不是最好的评断人。

（二）原告资格

从权利损害到法律利益损害

归纳起来，原告资格标准经历了从权利损害标准向法律利益损害标准的转变。1946年行政程序法出台前，法院坚持权利损害标准，即当事人只有法定权利受到行政行为侵害时才有起诉资格，其他利益受到损害时，没有原告资格。1946年行政程序法出台后，法院以法律利益损害标准界定原告资格，即当事人在法律保护的利益受到行政行为侵害时，具有起诉资格。1970年，最高法院将此标准概括为双层结构标准，即宪法层次的标准和法律层次的标准。第一，当事人提出的诉讼要符合根据宪法规定的“案件”或“争议”，而只要被挑战的行为对当事人“产生了事实上的损害”即构成“案件”或“争议”；第二，被侵害的利益在法律保护的范围之内。与扩大原告范围的政策相适应，法院对“法律保护”持宽泛的解释标准，受到法律保护的权利不仅限于法律明确设定的权利，而且包括法律所明示或隐含调整意图的利益。

以上是对原告资格发展的粗线条概括，实践中的情况并非一目了然，据美方专家介绍，原告资格问题已经被搞得非常复杂，联邦最高法院在起诉资格方面的判例时而出现彼此矛盾或前后不一致的情况。据说，法院并不希望界定标准（包括前述受案范围的标准）太明确，比较模糊的标准使得法院有一定的回旋余地，可以避免法院介入敏感的社会、政治问题。

我方起草的行政诉讼法修改稿在原告资格的规定中增加了公益诉讼的规定，因此，我们请美方专家介绍了美国的相应情况。美国没有在法律上规定公益诉讼这种形式，但法院判例创造了“私人检察总长”理论：为保护公共利益，国会既可以授权检察总长，也可以授权私人对行政行为申请司法审查，这里的私人就起到了检察总长的作用。根据这项理论，竞争者、环境消费者等当事人可以对不法行政决定提起诉讼。应当注意一点，这里的“私人”并不是“任何人”，也就是说原告资格并没有放宽到没有限制的程度，起诉人仍须具有一般人所没有的特定损害（仍应符合法律利益损害标准）。

（三）适格被告

取消“主权豁免”原则

美国法制源于英国普通法，英国长期奉行的“主权豁免”原则在美国也根深蒂固。该原则在司法审查上表现为：司法审查不能以国家和政府为被告，只能以官员个人为被告。这种状况直到1976年修改联邦行政程序法才有了转变。该法明确放弃了“主权豁免”原则，并规定：“在没有能够适用的特定的法定审查程序时，司法审查的诉讼可以对美国、对机关以及以其机关名称或者适当的官员提起。”

据美方专家介绍，适格被告在美国已不成问题，实践中因错列被告而败诉者几乎不存在。之所以如此，主要有三个原因，

第一

如上所述，修改后的行政程序法规定了很宽的被告资格范围，原告可以在起诉行政机关、官员甚至美国政府之间作出选择，为了保险起见，原告可以将他们全列为被告；

第二

辩护制度。无论被告是哪个行政部门，代表政府进行辩护的律师都是司法部统一派出，被告是谁不重要，只要原告胜诉，执行没有问题；

第三

即便原告所列被告错误，则法庭书记官会修改为正确的被告，也就是说，在美国，法庭有义务指出正确的被告。

范围

所谓司法审查的范围指的是司法审查的程度或深度。司法审查的范围与审查标准是相互对应的，审查标准高，则审查程度深，反之则浅。按照美国行政法理论的传统分类，司法审查所针对的问题被区分为事实问题和法律问题，分别适用不同的审查标准。在事实问题上，行政官员具有技术和专业的优势，要求法官作出比行政官员更合理的事实裁定，显然超出了他们的能力范围，这注定法院在此领域只能进行有限程度的审查；在法律问题上，法官以法律知识见长，他们有能力进行更深程度的审查，甚至可以以自己对法律问题的理解代替行政机关的理解。

（一）事实审查

事实问题的审查包括三个层次的标准：实质性证据标准，滥用自由裁量权标准和重新审查标准。按照美国行政程序法规定，实质性证据标准主要应用于按照正式程序作出的事实裁定。所谓实质性证据又称为合理证据，指的是法院出于对行政机关专业知识的尊重，只审查行政机关的证据判断是否合理，如果没有明显的不合理，即满足了实质性证据要求。行政程序法上规定的专横、任性、滥用自由裁量权都是滥用自由裁量权，专横、任性是滥用自由裁量权的两种方式。滥用自由裁量权标准主要适用于依非正式程序作出的事实裁定。一般认为，滥用自由裁量权标准要比实质性证据标准宽松一些，但实际上很难讲，因为两者只有形式上的区别，而无本质差异，两者都以合理性为基础，实质性证据要求证据要合理，明显的不合理的证据不能通过司法审查，而明显不合理就是滥用自由裁量权。在实践中，两种标准的界线越来越模糊，出现了融合趋势。重新审理标准指的是，法院置行政机关的事实裁定于不顾，独立地对事实问题作出判断。此标准审查程度较深，但应用范围很窄，限于特定的例外情形，如行政机关作出的涉及当事人宪法上权利的事实裁定。

（二）法律审查

法律问题包括法律解释和法律适用两个步骤，法律解释是对法律含义的一般理解；法律适用是将抽象的一般规定应用于具体事件。法律解释是脱离具体事实的逻辑运算，是单纯的法律问题，法院可以充分行使最终的解释权。法律适用既有法律问题，也有事实问题，二者之中事实认定的分量更重，因此其审查标准侧重于事实裁定的审查标准。

（三）相互接近

据美方专家介绍，实质性证据标准的适用经历了由宽松到严格的过程，在此过程中，事实问题审查范围得到加深。在早期，法院只看行政机关认定的证据是否可以定案，而对案卷中存在的其他相反证据视而不见。过于宽松的标准容易放纵行政违法和滥用权力，因此行政程序法专门针对这种情况作出规定，要求法院“应当审查全部记录，或记录中为一方当事人所引用的部分”，对所有的证据进行全面审查。实质性证据有两层含义：一是法院尊重行政机关的判断，只要行政机关的事实裁定具有足够合理性，即便法院认为自己还可以作出更好的裁定，也不能以自己的判断取代行政机关的判断。二是法院不放弃审查责任，法院必须要分析案卷中的全部证据，特别要“考虑记录中任何减少它的证明力的因素”，然后，以一个理性人的标准衡量事实裁定是否合理。

法律问题方面的变化则正相反，在法律适用上自不消说，已经采取与事实问题同样的司法审查标准。在法律解释上，自二十世纪八十年代，司法审查标准也开始放松。最高法院在审理著名的Chevron案中提出：“法院不能以自己对法律的解释代替行政机关的合理解释”，美方专家认为，Chevron案标志着法律问题的审查范围与事实问题的审查范围趋同。

（四）规章审查

中方学者认为，抽象行政行为对人民权利的影响，无论从哪个角度看，都远比具体行政行为来得强烈而巨大，为救济权利有必要借修改行政诉讼法的机会而纳入受案范围。美国自1946年行政程序法公布以来，行政规章即成为司法审查的诉讼对象，这方面积累了相当丰富的经验，我们有必要了解这方面的情况。

据美方专家介绍，规章与裁决在审查范围上相同，因此在审查标准上也与裁决的审查标准相同，具体说，按正式程序制定的规章适用实质性证据标准，按非正式程序制定的规章适用滥用自由裁量权标准。如果规章影响公民的重大宪法权利，则适用重新审理标准。法院经审查认为规章违法，可以直接判决撤销。

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