司法职业保障

调研报告文件

《司法职业保障制度建设的调研报告》，包括：通过立法加强司法职业保障制度建设、建立对非法干预司法机关依法独立办案行为责任追究制度、完善惩戒妨碍司法机关执行公务、拒不执行司法机关依法作出的公正裁决等违法犯罪行为的法律规定等内容。

加强制度建设

1. 当前司法职业保障存在的问题、原因及危害

在所有的国家权力中，审判权是一种比较弱小的权力，容易受到其他国家权力的干预。长期以来，由于我国一直采用统一的干部人事管理制度，法官也纳入《公务员法》进行调整，作为党政干部中的一类加以管理，没有任何特殊的职业保障措施和制度。法官所享受的实际待遇不如同级人民政府的工作人员，该局面对我国法院建设和法官职业化产生不利的影响。首先，优秀的法律人才都不愿意进法院。其次，不利于法官队伍的稳定。再次，不利于法官的廉政建设。

司法权威的缺失主要表现在：一是司法裁决缺乏终局效力，对生效判决再审的数量过大，这意味着司法制度是自己不断地否定自己，支撑司法权威的基础令人怀疑。二是公众对司法的公正和有效性持怀疑态度。判决中的日常经验、常理、情理分析和判断被公众认为法官凭借的是想像力和推理，并不符合常理和情理。三是生效判决的既判力得不到有效实现，“执行难”仍是一大难题。四是司法腐败、司法不公还在不同程度存在，导致一些群众“信访不信法”，申诉、上访不断增多。另外，司法体制还不能独立于行政体制，人、财、物还受制于地方。以上现象的存在，既是司法权威蕴含危机的反映，也透视出司法权威缺失有其深刻的社会、制度和现实根源。

司法缺乏权威，对现实社会影响较大。司法权威应是一种社会文化，社会信仰。司法权威不仅仅是司法机关本身的事情，它是党的权威、国家权威的重要组成部分，它关乎宪法、法律在社会各个层面的有效实施，关乎和谐社会的构建。如果司法丧失了权威，不但会动摇司法的合法性基础，而且党和国家的权威也会受到影响。为了保证法官能够排除各种不正当、非法的干扰，依法独立行使审判权，我国必须建立起完善的司法保障体系。

2. 司法权威要依靠清正廉洁的法官队伍来保证，靠公正、高效的司法活动来实现。法律只有被公正、高效地适用，才能得到人民群众的自觉拥护和一体遵从，才能真正树立和维护司法权威。

3. 加强司法职业保障和司法权威的建议

（一）必须坚定不移地坚持“三个至上”，牢固树立正确的司法指导思想。要坚持党的领导，主动接受党的领导，保持正确的政治方向。紧紧围绕党和国家工作大局开展各项审判工作，倾力追求程序、实体、形象公正，实现法律、社会、政治效果的高度统一，不断提高司法公信力，使人民法院的工作得到党和人民的支持和认同。

（二）必须大力加强法官队伍建设。要提升司法权威，首要前提是司法机关要做到内强素质、外树形象，着力提高队伍的政治素质、业务素质，做到廉洁司法。要把德才兼备特别是具有责任心和秉公执法精神的优秀法官放到审判第一线，把违法违纪、损害法院形象的害群之马坚决清除，把素质不高、不合格的法官坚决调离审判岗位，使公众信赖我们法官的人格、能力，进而产生对司法的认同。

（三）要着力提高司法能力，把每一起案件都办成铁案。要注意维护法院判决的既判力，对事实已无法查清的案件慎用发回权，对生效判决的再审改判更要慎重，以避免引起公众对司法的怀疑以及不合理的过高期望值。

（四）必须确保生效判决及时执行。司法权威最终取决于司法裁判的有效执行。判决的有效执行直接关系到法律权威的实现程度，它是法律权威的最终体现。“迟到的正义就是非正义。”如果生效判决不能得到及时执行，司法就无法满足人们对正义的期待，权威也就无从谈起。今年开展的执行积案的清理，必将会进一步推动司法权威的树立。

（五）必须自觉接受监督。任何权力都来源于人民，任何权威都是由人民赋予和认可的，我们要公开审判的每一个环节，自觉接受广大人民群众的监督，通过公开开庭向旁听群众进行生动具体的法制教育，让人民了解法院，了解法院审判案件的每一个过程，进而认可法院的判决，支持法院工作。

（六）必须营造良好的舆论氛围。人民法院要充分行使法律赋予的通过审判活动开展法制宣传教育的职能，增加正面舆论效应，让群众支持法院依法公正独立审判；同时规范媒体的舆论监督，减少失实报道，倡导全社会增强法制观念，尊重司法裁判，让司法权威植根于群众心里。

建立追究制度

1、在独立办案的实施过程中，我国的司法机关和司法人员所遇到的阻力是非常巨大的。这种阻力往往来自各个方面，有行政权力的非法干预、政党非法干预、权力机关的非法干预、个人的非法干预以及司法机关内部管理体制所带来的干预。主要表现在：

执政党的某一领导的非法干预，比如党委书记、副书记或者分管政法工作的政法委书记的非法干预。他们进行干预的方式，一般是采用批条子，在条子上提出具体的处理要求，或者不提出具体要求，但其批示肯定会让法官明白其意思表示是什么，法官也就心领神会该怎么处理自己经手的案件。如果法官不能按照党委或者某一重要领导的意思处理某一案件，则有可能承担由此而产生的对己不利的各种后果。当然，党委或者起某一重要领导的批示，一般不会直接发给某一具体经办案件的法官，而是通过该法官的直接上司，一级一级地压下来，最后由具体承办法官加以执行。不可否认，这种干预对司法独立原则确实是一种破坏，是违反宪法和相关法律的规定的。

权力机关的非法干预。我国的国家权力机关有权对司法活动进行监督，人民法院也应当接受其监督。但是，在司法实践中，有些权力机关却将监督理解成了干预，时常利用自己手中的权力干预法院的审判活动有些甚至直接干预案件的具体处理，要求法院按照其意见作出判决或者处理决定。现在，国家权力机关又采取了一种名为“个案监督”的方式，对法院的案件进行监督，往往是具体指示如何处理某一案件，并要求按其意见办理，否则，就会再次干预，直至符合其意见为止。这种干预是不符合宪法规定的本意的，是对司法独立原则的侵犯，是不应当提倡的。

个人的非法干预。毫无疑问，个人对司法活动的非法干预，要么是有关系，要么是有权势。也就是说，只有那些与法院院、庭长和法官关系密切的人，以及那些有权有势、能够管住法官的任免、升迁的人，才有可能对司法活动进行干预；如果一无关系，二无权势，根本就不可能对司法活动施加影响，进行干预。然而，无论是基于密切关系的干预，还是基于权势的干预，都必然是对司法独立原则的非法干预，都必然导致司法不能真正独立，这是现代法治国家所不能允许的。

法院的内部管理体制所导致的内部不当干预。法院上下级之间只是一种监督与被监督的关系，不能由上级人民法院领导下级人民法院。然而，现实并非如此。法院内部根本就未实现内部独立，其具体表现有三：其一，法院院长、庭长对案件的审理以把关为名进行干预，案件的处理结果要由院长或者庭长审批、签发，法官及合议庭在事实上没有决定权；其二，法院内部设立了一个不是审判组织的审判组织，那就是审判委员会。它负责对重大、疑难案件进行讨论，但它只是听取合议庭的汇报，并不直接审理案件。在听取汇报的基础上，它有权直接作出决定，然后由合议庭无条件的执行。它在讨论案件时，并不尊重合议庭的意见，而是经常性地直接改变合议庭的决定。这就使得合议庭有时形同虚设，法官也成了一种摆设。其三，下级人民法院经常就某一案件的具体处理问题请示上级人民法院，上级人民法院也经常指示下级人民法院应当如何处理某一具体案件。这种做法既违背了司法独立原则，也与两审终审制度相对立，是一种不合法的行为，应当坚决加以改变。

2.（1）彻底改变司法的行政化倾向，排除行政权力对司法的非法干预。首先，司法经费独立预算，不再依靠当地政府拨款。全国司法系统的经费由最高司法机关编制预算，报全国人大审批后统一执行。经全国人大审批后的经费，由最高司法机关统一管理和支配，下拨给地方各级司法机关，从而摆脱司法经费对地方财政的依赖。其次，改变完全按行政区划设置司法机关、使之与行政机关平行设置的做法。可以考虑在全国根据需要设立若干司法区，在各司法区设立高级人民法院和人民检察院，再在各省设立若干中级人民法院和人民检察院，分别隶属于不同司法区的高级人民法院和人民检察院，基层人民法院和基层人民检察院的设置，则仍可以按县或市辖区设立，以便于当事人进行诉讼。这种设置方法，可以避免地方行政机关对司法的不当干预。第三，法官和检察官的级别应当按照法官法的规定实行等级制，而不应当按照行政级别评定什么部级、厅局级、处级、科级法官和检察官。这样就可以摆脱行政机关对法院干部编制的控制，使行政权力失去又一块干预司法的基石，有利于司法独立的实现。

（2）改善执政党对司法工作的领导方式，杜绝执政党对司法工作的非法干预。对于具体案件的处理，执政党不应当以任何借口进行干涉。也就是说，执政党及其领导人和下属机构都不得指示、命令法院对某一具体案件作出如何处理，更不能强制法院完全按照其批示或意见处理某一具体案件。严格地讲，在依法治国的今天，执政党更应当依法加强对司法工作的领导，采取措施支持和保证司法独立原则的贯彻实施，而不应对司法工作进行非法干预。

（3）改变司法机关的设置体制，避免权力机关对司法工作的非法干预。根据我国现行宪法规定，各级国家权力机关依法对各级法院和检察院的司法工作进行监督。但如果对司法体制进行改革，不再按行政区划设定司法机关，则权力机关的监督体制也得进行相应的改革。只有最高司法机关由最高国家权力机关产生，地方各级司法机关不再由地方各级权力机关产生，而由其上级司法机关产生。改革之后，只有最高司法机关对最高权力机关负责，而地方各级司法机关只对其上级司法机关负责，不再对地方各级权力机关负责。这样，由于地方各级权力机关对地方各级司法机关不再具有管辖权，从而就可以避免地方各级权力机关对地方各级司法机关施加影响，进而对地方司法机关的具体司法活动进行干预。显然，这有利于司法独立原则贯彻实施。当然，最高权力机关应当有权对各级司法机关的司法活动实施监督。但这种监督也只能是对各级司法机关是否严格遵守宪法和正确适用法律实行监督，而不应是对具体的个案提出具体处理意见，命令各级司法机关遵照执行。只有如此，才能真正体现司法机关的独立性，才能保证司法独立。

（4）提高司法人员的各项素质，抵挡有关个人对司法工作的非法干预。个人对司法工作的非法干预，主要是基于关系或权势，能否抵挡住个人的非法干预，则与司法人员的各方面的素质密切相关。如果他们具有严格依法办案，秉公执法，不畏权势，大公无私等品质，则可以在办案的过程中不受有关个人的非法干涉。问题是，现在的法官素质并不太高，受各种私利的影响，根本就无法抵挡、也不愿抵挡来自有关个人的非法干预。他们往往在关系和权势面前舍弃法律原则，为关系户或有权有势者所利用，从而失去了自我，不能独立地依法处理与这些人有关或者有这些人打了招呼的案件。解决这一问题，必须加强法官的素质教育，提高他们的各个方面的素质。使他们明确依法、公正、独立办案是他们应尽的基本义务，否则就应当退出法官的退伍。

（5）改革法院的内部管理体制，排除妨碍内部独立的各种因素，确保司法独立的实现。首先，应当废除法院的院庭长审批案件的制度。严格地讲，法院的院庭长审批案件均无明确的法律依据，法律并没有规定他们对案件具有最终的审批权，法律也没有规定他们的审批是处理每一个案件的必经程序。他们对案件的审批，其实就是损害了合议庭和独任法官审理案件的独立性，是内部不独立的具体表现之一。其次，应当废除审判委员会讨论决定案件的制度。最好是取消审判委员会的设置。我国法院组织法规定在法院内部设立审判委员会，它们有权讨论决定重大或疑难案件以及其他重大问题。审判委员会所拥有的这种权力，明显地削弱了司法独立原则。废除它们讨论决定案件的权力，必然有利于司法独立原则的实现。如果能够取消审判委员会，则更有利于法官依法独立行使职权。第三，应当摒弃案件请示制度，让各级司法机关在自己的职权范围内，能够完全独立地行使职权，在处理具体案件时，不再受上级司法机关的支配。上级司法机关也应当自觉地避免对下级司法机关如何处理具体案件发号施令，并要求下级司法机关按其意见作出判决或者决定。只有如此，才能真正地在司法机关内部实现司法独立，才能使司法独立原则在司法机关内部落到实处。

完善法律规定

1.处理拒不履行法院判决、裁定行为中存在的问题及原因

一是执行力度不够，重审轻执的倾向一直没有改变。重审轻执是重实体轻程序的具体体现。在法院中执行人员数量不够，素质不高、装备落后，没有为执行提供良好的基础，是导致执行工作不利的一个重要原因。

二是关于强制的法律制度不健全，影响了执行的力度。执行规范不完善，导致执行中出现一定的无法可依的现象，给不法分子以可乘之机。另外，由于法律规定不明确，法院胆子不够大，执行人员怕执行出问题要承担责任，有种种顾虑。

三是存在着执行人员执行不严的现象。个别法院和执行人员不严肃执法，不秉公执法，徇私枉法，知法违法，滥用职权，玩忽职守，办关系案、人情案。当然这也与强制执行规定不健全有关。

四是由于执行面临的环境不好，法院有时难以抵制存在的种种干扰。有群众守法意识不强，有地方保护，有人大、政府等部门及其领导的影响与干涉等等。这些都影响到法院的执行力度和效果。

2.针对拒不履行法院判决、裁定行为的对策。

第一是提高执行人员素质，在装备上加强执行力量。执行工作过程中，既要严格执法，也要不断改进执法的方法、提高执法水平，因此对执行人员的个人修养、工作艺术等各方面素质也应有更高的要求，对于被执行人所采取的强制措施是“不得已而为之”，而更为重要的是力争将当事人抗拒执行的意图消灭在萌芽状态，从而营造一种良好的执法软环境。执行人员不但应精通相关法律知识，还要需要不断提高自身的修养，丰富自身阅历，在执行过程中注意对法律的宣传和对当事人心态的调整，从而做到防患于未然。

第二是高度重视执行实践中的程序公正。案件执行应实行流程管理制度。只要是按照法定程序，按照执行流程在操作，依法、文明执行，就应该认为这个执行是公正的。即使在实体处理中，可能会出现当事人拒不执行法院判决、裁定的情形，法院也不会因执行程序上的过失或瑕疵，让当事人逍遥法外，失去法律的威慑作用，使触犯刑律的人得不到及时、有效的制裁。

第三是加强对拒执行为刑事责任的认识，加大刑事制裁力度。我国刑法对拒执罪的规定过于简略，加之刑法理论界对该罪研究较少，司法实践中存在一些模糊认识，因此法院适用的并不多，这也导致“拒不执行法院判决、裁定”的情形屡屡发生。

第四是逐步强化执行人员的追诉意识。在以往的执行实践中，遇见当事人拒不执行法院判决、裁定的情形，我们的执行人员，或因认识不足，或因求助协调，往往甚少利用刑法第313条及其司法解释，常常是大事化小，小事化了，不仅助长了当事人的嚣张气焰，而且还人为地助长了“执行难 ”。所以说，执行人员在执行过程中，根据所掌握的证据情况，如认为行为人的行为有可能构成拒执罪的，应齐备卷宗材料，逐级向上反映，待决定后，依法律程序，追究当事人的刑事责任，以维护法院判决、裁定的严肃性，达到预防犯罪、惩治犯罪的目的。

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