国有资本金预算

政府复式预算组成部分

国有资本金预算是指“国家以所有者身份将其拥有或支配的货币资金用于资本性投入的收支计划”。它是政府复式预算的重要组成部分，是国有资产所有权管理的基本手段，更是实现政府宏观调控目标和国有资本有效运营的重要措施。

意义

(一)有利于体现国家的国有资产所有者地位

国有资本金预算是以政府的双重地位和双重职能为理论依据设立的，因此，资本金预算最大的意义就在于它能够分别体现政府的所有者地位和管理者地位，尤其是政府的所有者地位得到了充分的重视。在传统的计划经济体制下，政府既是裁判员又是运动员，往往只注重政府的管理者地位，即政府更多地以行政命令的形式参与国有企业的经营管理，造成了政企不分、政资不分等现象，不利于企业自主经营和建立现代企业制度。国有资本金预算设立后，将国家作为所有者地位进行的收支活动单独予以列示，充分体现了政府的所有者地位，有利于以资本为纽带理顺政府和企业的关系。

(二)有利于增强政府的宏观经济调控能力

政府的收支活动并非像微观企业那样简单地以利润最大化为目标，而是要通过对国有资产收益和支出的管理来有目的、有计划地实施宏观调控。实际上，资本金预算的实施过程就是一种内在于市场机制的储蓄与投资活动，直接影响整个市场总供需以维持其均衡。因此，通过资本金预算的调节能够缓解经济发展“过冷”或“过热”的问题，实现国民经济的持续、稳定、健康发展。另外，资本金预算还具有引导微观投资者的投资方向及规模的效应，间接地实现对宏观经济的调控。

(三)科学地反映政府的财政收支，维护预算的完整性

对于不同性质的收入和支出分别予以列示，才能科学地反映政府的财政收支状况，进而对政府各项职能执行情况和财政支出效果进行分析，并及时解决预算中的各种问题。将这两种性质的收支进行区分并分别进行管理有利于加强预算管理，维护预算的完整性。

(四)有利于加强对国有资本金营运状况的监管

资本金预算能够单独、全面反映政府凭借生产资料所有权参与企业收益分配和国有资本的再投资活动过程，有利于强化国有资产收益的收缴和支出使用的管理，便于国家对国有资本运营收支进行统筹安排，对经济建设资金的运用和国有企业经营状况进行全面监督、分析与评价，督促国有企业不断提高国有资本的运营效率，而这是原有的预算编制方式所不具有的作用。

框架

构建我国完整的国有资本金预算要从以下几个方面进行设计，即国有资本金预算编制目的、编制范围、收支内容、编制方法和编制主体等。

(一)编制目的

国有资本金预算的编制目的有两点：

一是有计划地组织政府资本性投资，实现对宏观经济结构的有效调整，改善经济结构，推进产业升级；

二是通过预算的形式，自觉地接受国民监督与评价，提高政府资本性投资的管理水平，实现资本金的保值增值。

(二)编制范围

与公共预算不同的是，国有资本金预算要求体现一定增值性，因此其预算编制范围应该严格界定。国家进行投资时，以社会效益而不是企业利润最大化为主要目标，一般面向于对国计民生有重大影响或控制国家经济命脉的行业或企业。因此，国有资本金预算的编制范围主要包括基础性产业和部分竞争性产业中的国有企业。基础性产业是指那些具有自然垄断性、建设周期长、投资量巨大、经济收益较低而社会效益较大的项目。由于基础性产业的这些特点，私人企业不愿投资也无力投资于这些行业，主要由政府进行投资。

因此，基础性产业是资本金预算编制的主要部分。在政府财力不足的情况下，政府则主要通过举债这种方式对国有资产进行投资。竞争性产业是指投资收益比较高、市场调节较灵敏、具有市场竞争能力的项目。在西方市场经济国家，国家预算资金对竞争性产业的投资相当少，这是由其生产资料所有制性质决定的。我国是生产资料全民所有制为基础的社会主义国家，全民所有制经济是我国经济的主体，这就决定了预算资金不可能完全退出竞争性产业，而是要通过参与某些竞争性产业来保证全民所有制经济的主体地位，进而实现对宏观经济的调控。应该说，竞争性产业不是国有资产投资的主要部分，其主要投资应来源于私人部门，预算资金要有选择地进行投资。

(三)收支内容

国有资本金预算的编制体现了政府所有者地位和所有者职能，因此其收入和支出内容也应包括全部政府以所有者地位进行的收支活动。具体地讲，国有资本金预算收入内容包括：

(1)政府公共预算结余，主要有：行政机关“非转经”资产转入；事业单位“非转经”资产转入；部门所属社团组织“非转经”资产转入；公共投资预算项目的资本转入等。

(2)国有资产收益，即通过经营或运营国有资产使其增值的部分，包括国有企业利润上缴、股份有限公司国有股应分得的股利、有限责任公司中国家以出资人身伤·获得的红利、国有产权或股权转让收入、各级政府授权的部门和机构以国有资产投资取得的投资收益、非国有企业占有国有资产形成的国有资产收益、土地等国有资源使用权出让收入等。

(3)资本性融资收入，包括国内外债务收入、财政信用资金和国家专项建设资金等。

(4)其他预算结转收入，即复式预算其他部分的资金结转的部分，包括政府公共预算和社会保障预算中非经营性资产转经营性资产等。

(5)政府部门的基金收入和相关税收收入。即工业、商贸和农业部门的基金项目，无论过去是否在预算中列收，均纳人国有资本金预算中进行统一管理。

(6)其他收入。

国有资本金预算的支出项目包括：

(1)国有资本金投入，即用于新项目、新企业开办、股份制企业增资扩股、增购股份、非股份制企业国家资本追加投入等支出。包括基本建设支出、新成立国有企业注入的国家资本金支出、优化国有企业资本结构注入的国有资本金支出、股份制企业国有股配股支出、国家调整产业结构安排的投资支出、保证国家对某些重要行业和重点企业控股或参股的投资支出、其他支出等。

(2)专项债务的还本付息支出和直接融资的分红派息支出，即专项债券或借款的还本付息支出和以股权形式融资的分红派息支出。

(3)奖励等专项基金支出。即国有资本金管理过程中，包括使国有资本保值增值的奖励支出等有关费用支出。

(4)总预备费，即按照国有资本金预算支出的一定比例提取的用于当年预算执行中难以预见的特殊开支。

(5)其他支出。

(四)编制方法

当前公共预算的编制方法也进行了改进，实行了更为科学的部门预算。与此相适应，为了保证国家预算的协调性和一致性，国有资本金预算也应该采取比较科学的编制方法。

首先，编制时间应适当延长。由于我国国有资本金预算才处于起步阶段，某些地方正在进行试点，因此要在全国范围内建立起国有资本金预算必须要做好充分的准备工作。当前的预算编制时间是提前三个月，资本金预算编制时间可与部门预算同步，提前编制，以缓解资本金预算编制部门的工作压力，并且可以细化编制工作、提高编制质量。

此外，对资本金预算的审批时间也应该和部门预算相统一，改原来的每年3月份审批为每年年底审批，这样有利于提高下一年1—3月份预算执行的权威性。但国有资本金预算与公共预算不同的是，由于国有资产投资、运营和收益期限比较长，如有的工程项目要持续几年，因此国有资本金预算的编制年限也应相应延长，这样才能保证资本金预算收支的完整性，并合理地反映国有资本金运营效果。另外，国有资本金预算应采用科学的零基预算办法进行编制。

其次，采用多种预算编制格式。我国预算的编制格式是采用政府预算会计报表格式。为了使国有资本金预算与复式预算的其他部分相衔接和相统一，它也应该采用政府预算会计报表，但是仅依靠这一种报表还不足以反映国有资本金预算的全部内容，比如增值情况等。考虑到国有资本金预算的增值性，可以通过编制损益表来反映国有资产的保值增值状况和采用附表的形式来说明国有资产经营资金的具体使用情况，如投资结构、投资方向和投资效果等。

(五)编制主体

无论是国有资本金预算还是公共预算，都是国家预算的一部分，应该由政府部门统一编制，在我国是由财政部门具体编制预算。当前世界各国预算编制的主体基本上都是财政部门。但鉴于我国公有制为主体的状况，即国有资产数量众多、规模巨大，所以应由国有资产管理部门初步编制国有资本金预算，以充分发挥其信息优势和专业优势，在此基础上由财政部门进行审核，审核通过后由财政部门一起(包括公共预算)提交给国家权力部门审批。

编制完毕并提交本级政府专题办公会议审议通过后，再提请同级人民代表大会审议，获准通过后方可组织实施。如果在执行过程中需要进行调整，则应提请政府专题办公会议审议，通过后报同级人民代表大会常务委员会批准后，再进行预算调整。各级政府授权的国有资产监管部门，应加强对本级国有资本金预算执行情况的监督。

编制遵循原则

(一)提高经济效益原则

追求经济效益是所有企业运行机制形成的基础，包括国有企业。经济效益的多少和风险决定着企业和员工的积极性、主动性的状况，因此经济效益是企业经营追求的目标。在社会主义市场经济体制下，作为独立经营实体的企业，在经营过程中仍旧要以经济效益为主要任务。因此，在编制国有资本金预算时，就要以提高经济效益为原则。另外，企业的积累和集中是扩大再生产的基础，其中有一部分就来源于企业自身增值部分，如果没有增值而只能维持企业保值的状况，则企业无法进行扩大再生产，无法在市场竞争中得以立足。因此，编制国有资本金预算不但要追求资本保值还要追求资本增值。

(二)统筹兼顾、保证重点原则

国有资产经营收益主要用于建设性投资，这不但包括基础工业、能源、交通等基础设施的建设，还包括国有资产中介经营机构对各类国有企业的投融资、控股、参股、收购企业、资产经营等支出。因此，对于国有资本金预算收支必须统筹安排、合理使用。在保证资本金预算收入可能性和建设性支出合理需要的前提下，还必须保证国家基本建设的重点支出。国家重点建设和产业结构再调整等影响国家经济建设结构和方向的投资支出是国有资本金预算的重点，必须保证满足这些方面的支出需要。

(三)调整经济结构，促进国民经济发展原则

国有资本金预算的建立，必须确保国有经济持续、稳定、健康地发展。通过编制国有资本金预算，应该筹集建设性资金，改善基础设施和瓶颈产业的状况，调整投资方向，促进技术进步，最终促进国民经济快速发展。

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