地方政府性债务

债务类型

地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务，分为直接债务、担保债务和政策性挂账。地方债务情况有两个信息来源，一个是审计署提供的数据，一个是国际组织的评估。2013年，36个地区的地方债审计结果公布，9大省负债超100%；7月底，审计署表示将根据国务院要求组织全国审计机关对政府性债务进行审计。本次全国性审计工作于8月1日起全面展开，全国审计机关将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。

债务定义

政府性债务包含三大部分：政府性债务包含地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及一些其他相关债务，尤其是一些地方融资平台公司的债务。

偿还责任

地方政府负有偿还责任的债务，是指确定由财政资金偿还、政府负有直接偿债责任的债务，例如地方政府债券。

担保责任

地方政府负有担保责任的债务，是指因地方政府（包括政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿还责任的债务。例如政府融资平台公司向企业举借的债务。

地方政府负有偿还责任的债务与地方政府负有担保责任的债务的区别在于，前者的偿债资金由政府财政负担；后者的偿债资金则来源债务单位的预期收入。

其他责任

其他相关债务，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位等举借的债务，由非财政资金偿还，但地方政府没有提供担保。据法律规定，该类债务政府没有偿债责任，但如果债务单位出现了债务危机，政府应承担救助责任，因此也划入地方政府性债务范畴。

审计历程

时间安排

2011年，审计署审计了1979年以来到2010年底，全国31个省市区的地方政府性债务。截至2010年底，中国政府性债务已达到10.72万亿元。

2012年11月至2013年2月，审计署选取全国36个地区（15个省及其所属的15个省会城市、3个直辖市及其所属的3个市辖区），审计了2011年和2012年的地方政府性债务。

2013年7月28日，审计署官网发布消息，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。本次全国性审计工作将于8月1日起全面展开，全国审计机关将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。

审计署第三次“把脉”地方政府性债务。鉴于第二次只选取了36个地区，因此，本次审计是继2011年后，审计署第二次全面“摸底”地方政府性债务。

审计结论

36个地区的地方债审计结果已于2013年6月公布。审计署2013年第24号审计结果公告透露了36个地方政府本级政府性债务审计结果，如加上政府负有担保责任的债务，2012年有16个地区债务率超过100%。其中，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。不仅如此，14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。

审计署两次对地方债敲响警钟，强调，地方债存在个别地方政府债台高筑、资不抵债、违规融资变相集资等问题。

发展分析

优缺点

优点

允许地方政府发行债券，无疑解决了地方政府财政吃紧的问题。地方政府可以根据地方人大通过的发展规划，更加灵活地筹集资金，解决发展中存在的问题。更主要的是，由于地方政府拥有了自筹资金、自主发展的能力，中央政府与地方政府之间的关系将会更加成熟，地方人大在监督地方政府方面将会有更高的积极性，中国的政治体制将会得到进一步巩固。

缺点

地方政府发行债券筹集资金面临着《预算法》的制约。我国《预算法》严禁地方政府举债，地方政府发行债券必须修改法律，而这样做就意味着，在短期内地方政府发行债券不会成为现实。

地方政府发行债券将会产生一系列的法律问题，如果没有严格的约束机制，一些地方政府过分举债之后，将会出现破产问题。而我国尚未对政府机关破产作出明确的规定，一旦地方政府破产，中央　政府将承担怎样的责任，地方人大将作出怎样的安排，所有这一切都必须通盘考虑。

风险

当前地方政府财政普遍存在一定的缺口，而且随着经济的下滑，其税收收入以及出卖土地等预算外收入均明显下降，这对地方政府债券的安全性造成了一定的影响。但总体来说，个人认为对于将发行的地方政府债券来说，安全性并不是一个问题。

1.中央政府对地方政府债券实行代发代还，这就使得地方政府债券的发行较为顺畅并会明显节约发行成本，同时也使得地方债券的安全性得到了保障。虽然当前地方债券的发行及偿还主体都是地方政府（这点不同于以前国债资金的转贷），但既然财政部能够代发代还，那么当地方政府财政本身真的出现问题之时，财政部也一定会先行将债券的本金还给投资者，然后再跟地方政府“秋后算账”，而决不会发出一纸公告去拖欠投资者。

2.财政部的代发代还，也使得中央能够对地方政府债券的发行做到集中的审批和管理。在98/99年财政刺激计划集中出台后造成的一些不良后果，足以让中央政府有前车之鉴，使其在此次地方政府债券的审批发行中做到更加的严谨和审慎。

3.从美国的情况来看，虽然其也有地方政府违约的现象，但总体来说地方政府债券的违约率极低，甚至低于AAA级的企业债券，而且国家出手救助地方政府也是较普遍的事情。何况我们国家的政体是单一制，而美国是联邦制，我们的地方政府仍类似于中央政府的“分公司”，其本身就不是独立的经济体。中央政府每年向地方政府大量的转移支付，正说明了这种关系。因此假如地方政府财政出现问题，其也不会坐视不管。

4.从法律规定来看，美国地方政府在财政状况出现问题，无法足额偿还其债务的时候，可以申请破产。但在中国却做不到这点。我国的《破产法》规定，可以申请破产的只有企业法人。因此，对于企业的债务，国家有足够的理由，让投资者自己承担其风险。但是对地方政府，既然不允许其破产，那么中央政府必然要在适当的时候对其进行悉心的“照顾”。

5.当前的地方政府债券是在全国性的公开交易市场进行发行、交易。这同地方政府在当地小范围的集资或者是变相的向银行贷款情况不同。这使得若地方政府债券无法到期偿还，会对中央政府造成很大的压力。对地方政府也一样，使其继续融资将会发生很大的困难。作为地方政府，其毕竟掌握着大量的资源，其一定会想方设法安排债券的到期及时清偿，比如变相的向银行进行贷款暂渡难关等。

因此，对当前即将发行的地方债券来说，排除流动性及税收的差别，其按照相同期限国债收益率来定价也一点不为过。

现状

我国所谓地方债券，是相对国债而言，以地方政府为发债主体。不过我国债券业内也往往把地方企业地方债发行的债券列为地方债券范畴。20世纪80年代末至90年代初，许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾经发行过地方债券。有的甚至是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者就直接充当部分工资。但到了1993年，这一行为被国务院制止了，原因乃是对地方政府承付的兑现能力有所怀疑。此后颁布的《中华人民共和国预算法》第28条，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

地方政府债券的安全性较高，被认为是安全性仅次于“金边债券”的一种债券，而且，投资者购买地方政府债券所获得的利息收入一般都免交所得税，这对投资者有很强的吸引力。2011年10月20日，酝酿多年的地方政府“自行发债”终于迈出了新步伐。当日财政部公布，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。广东省2013年的地方政府债券额度为69亿元，上海市、浙江省和深圳市分别为71亿元、67亿元和22亿元，四省市合计229亿元。上述额度计入2013年2000亿元地方政府债券发行额度内，因而不会对债券市场造成供给冲击。与财政部代理发行不同的是，这四个省市将自行组建债券承销团，具体发债定价机制亦由试点省市自定，而不是由财政部面向国债承销团，采取统一代理的方式分期打包发行。

财政部发布2024年9月地方政府债券发行和债务余额情况，截至2024年9月末，全国地方政府债务余额447403亿元。其中，一般债务164491亿元，专项债务282912亿元；政府债券445741亿元，非政府债券形式存量政府债务1662亿元。截至2024年9月末，地方政府债券剩余平均年限9.5年，其中一般债券6.2年，专项债券11.4年；平均利率3.12%，其中一般债券3.14%，专项债券3.10%。

财政部2024年11月29日公布2024年10月地方政府债券发行和债务余额情况。其中，截至2024年10月末，全国地方政府债务余额453160亿元。其中，一般债务166016亿元，专项债务287144亿元；政府债券451498亿元，非政府债券形式存量政府债务1662亿元。截至2024年10月末，地方政府债券剩余平均年限9.6年，其中一般债券6.2年，专项债券11.5年；平均利率3.10%，其中一般债券3.13%，专项债券3.09%。

问题

审计署2013年第24号审计结果公告的发布引发出关于“16个地方政府可能因资不抵债遇到破产问题的质疑”。

审计署有关部门负责人曾坦言，我国存在地方政府债务规模增长较快，部分地区和行业债务风险凸显，债务偿还过度依赖土地收入，高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高等问题。

国家行政学院决策咨询部研究员王小广认为，“这次审计是政府要摸清地方政府融资问题上的‘名堂’，因为看来，其中的‘隐情’不少，‘名堂’太多。通过审计，可以发现并解决问题，以此保障经济长期、稳定、可持续的发展。 ”

专家指出，地方债务支撑了中国近些年基础设施建设。相比美国、日本等高债务率的国家，中国债务水平仍在国际惯例的临界点之下，在安全区间内。但由于各地偿债能力不一，需防范局部地区和具体项目出现债务风险。

争议焦点

十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青曾两次参加预算法修正案座谈会。据其介绍，我国该采取什么样的地方债券管理模式，地方债券究竟是禁还是放，一直是争议焦点。

地方缺钱热衷发债券

现行《预算法》规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”2009年中央政府代发2000亿元左右的地方政府债券，并且只有省级政府和计划单列市具备通过中央代发地方债券的资格，地级市、县级市禁止发行地方债券。

改革开放以来，特别是1994年分税制改革以来，地方政府纷纷成立融资平台公司，通过平台公司发债券。2008年金融危机爆发后，在“稳增长”的背景下，各地纷纷加大基础设施建设和城镇化推进步伐，地方债券发行规模逐年上涨。

叶青表示，地方政府之所以热衷于发行地方债券，一方面原因在于“中央拿大头、地方拿小头”的现行分税制体制，地方政府“事权”、“财权”不统一，想干事，但缺钱；一方面在于政绩观考核体系，以GDP、城市建设、形象工程为导向的政绩观考核问题仍普遍存在。

财经评论人杨国英指出，地方政府热衷于发行地方债券，源于利益寻租空间，“地方政府通过持续举债，不仅可以实现‘保增长’的短期政绩，更可以由此为关联人的利益输送提供便利”。

“禁还是放”下半年将有分晓

叶青说，针对地方债券存在的问题，预算法修正案修订过程中，各界一直在探讨，是不是该通过立法赋予地方举债权，同时在法律中设定地方债券的审核程序。

就此，预算法修正案一审稿突破了现行预算法框架，赋予了地方政府举债权，提出“对地方政府债券实行限额管理”；“地方政府如发债券，主体是省级政府”；“地方政府发债券的审批程序为：国务院确定地方债券的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。但二审稿删除了上述条款，退回到与现行《预算法》一字不差的状态，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

对于一审稿和二审稿的变化，全国人大财经委原研究室巡视员王连洲分析认为，一审稿和二审稿代表了两种地方债券管理模式。一审稿是“适度放开”；二审稿是“一刀切禁止”。之所以从“适度放开”退回到“一刀切禁止”，主要是考虑到政绩考核和官员任免制度，为官一任一般只有几年时间，采取“一刀切禁止”是为了避免现任官员追求政绩，片面提高地方债券发行规模，引发政府风险。

但财政部财科所所长贾康提出，现行预算法关于地方债券的规定过于简单笼统，已普遍出现了地方政府层面以潜规则强制替代明规则，大量隐性举债的情况。“正确的思路和方略，应当是在地方已形成的实际负债面前，实事求是而又卓有远见地‘治存量、开前门、关后门、修围墙’，让明规则变得有效、可行，使潜规则受到实质性的约束，有堵有疏，疏堵结合”。

2013年下半年，全国人大常委会将三审预算法修正案。我国地方债券的管理模式究竟是“一刀切全面禁止”，还是“适度放开”，届时将揭晓。

增长动力

与规模相比，地方政府债务增长速度及其背后的动力机制更值得关注。政府应该解决市场不能解决的问题，提供市场无法提供、无力提供或者不愿提供的公共品和服务

地方政府债务问题引起各方关注。虽然因为统计口径不同，关于地方债务规模大小有不同的数据。

推动地方债务高增长的动力，来源于多方面。比如，长期以来，中国的利率水平总体偏低，不能有效发挥价格杠杆作用，把资源配置到更高效的地方。而与此同时，地方政府融资成本很低。2003年之后，尤其与沿海地区相比，内陆地区获得建设用地指标相对容易。一些地方几乎可以“零地价”招商引资，开发工业园一度成为热潮。为了建设工业园配套设施，地方政府大举融资。

又如，由于针对银行和地方政府的责任约束较弱，放贷和举债双方难免冒进。地方政府没有破产机制，所以银行不怕给政府贷款。而地方政府则认为，一旦自己还不起钱，最后中央政府不会不救。但事实上，当责任约束遭遇实际上并不分立的财政金融体制，系统性风险随时可能发生。更何况，经济增长跟地理位置、经济社会禀赋密切相关，以行政手段将资源导向地理区位欠佳的地区，可能不但没带来预期增长，反而造成债务危机风险。

如何根除这种推动地方债务高增长的动力？首先，要让生产要素价格回归常态，由市场机制去决定利率和土地价格。具体来说，利率要市场化，土地不能无偿划拨，建设用地指标的配置要符合经济发展规律，这样才能使经济资源配置符合市场经济规律。只要融资和土地成本回归正常水平，很大程度上就能缓解地方政府的投资冲动。

其次，要完善地方政府官员的激励约束机制。在激励方面，不能片面强调招商引资和短期经济增长指标。在约束方面，地方政府的主要领导要对地方债务长期负责，即使离任后，也要将其在任期间的债务增长纳入绩效考核，杜绝以不负责任的融资透支地方未来发展空间的短视行为。

此外，还应强化地方政府和银行的责任，打消“反正有中央政府背书”的幻想。银行间同业拆借利率飙升，就为各方敲响了警钟，谁出事谁负责，不要再指望中央政府救市。

市场经济天生存在缺陷和失灵的可能。在理想状态下，政府干预经济确实有一些优势。但当前中国经济发生了很大变化，基础设施尤其是公路铁路建设成绩斐然，工业园区遍地开花，民营经济具备相当规模，市场力量已获较大发展。这时，该是地方政府与时俱进，收手让市场发挥配置资源基础性作用的时候了。如果此刻，地方政府反而越管越多，不该管的也管了，又不具备胜于市场的信息优势，他们对产业前景的判断可能出现不可避免的偏差。而对此，春江水暖鸭先知，市场往往比政府敏锐得多。如果政府硬要在信息不充分的情况下干预产业发展方向，钱投进去之后就容易导致产能过剩，回报则常常大打折扣。在光伏产业、钢铁产业，这个教训已相当深刻。

比如，具有高度不确定性、高市场风险的基础性研发，像大飞机项目这种大规模生产的组织。而凡是市场能够解决的事情，都应该交给市场。下一阶段，如果政府能着力规范市场经济，推动生产要素定价的市场化改革，减少不必要的政府干预，中国经济仍然大有希望。

应急处置机制

将建立地方政府性债务风险预警机制和风险应急处置机制，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

财政部预算司有关负责人介绍，今后中央规模控制的是地方举债的“天花板”，不是具体审批规模。在不突破“天花板”的前提下，地方举债的实际规模由本级人大决定。

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示，以前地方政府没有举债的财政工具，现在允许举债，这本身就是赋予其一定的自主权，实行限额管理是符合国际经验的，也跟中国国债实行余额管理的做法一致。

允许以债偿债是符合国际经验的，但注意是“适度”，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，可以实现“借、用、还”的统一。

终身追责

2018年1月，重庆市财政、审计部门联合召开全市政府性债务管理工作会议，建立起债务问题倒查和终身责任追究机制，严禁以任何名义、任何方式、任何渠道违法违规或变相新增政府债务。为防控政府债务风险，重庆将按照“分级负责”的原则，一级管一级，严守纪律红线，强化制度落实，依规处理发生债务违约等重大风险事件的地区和相关责任人。