地方机动财力

经济学术语

地方机动财力是指在国家规定的范围内，由地方政府自行支配的一部分预算资金。

作用

地方机动财力，是按照国家规定，未指定具体开支范围或用途、由各地自行掌握的一部分财政资金，这部分资金留给地方因地制宜的办些事业或解决某些特殊需要及临时性开支。确定地方机动财力是财政管理体制中的一个重要问题，特别是在集权或相对集权的体制下，显得更为必要。

在一九八〇年以前的各种财政管理体制下，地方的财权与财力是从两个方面来确定的：

一是区分各级财政的收支范围；

二是确定地方机动财力。

通过划分收支范围而确定的地方财力，一般是指定具体用途的，俗话说：“一个萝卜一个坑”，地方支出大部分是以“条条”为主安排。

在这样的体制下，地方名义上是一级财政，有一级预算，对下地区预算有适当的调剂权，而实际上是很难调剂使用的。由于我国幅员辽阔，各地经济发展水平不同，需要情记也不一样，中央很难照顾到地方各方面的需要，而且事无巨细都集中在中央一级，既不利于中央集中精力解决重大问题，也不利于调动地方的积极性。

为此，在各种财政管理体制中，除了划分收支范围外，还要确定地方机动财力。

建国初期，为了克服当时财政经济困难，中央人民政府政务院在一九五〇年三月三日作出了关于统一国家财政经济工作的决定，要求各地尽可能把财力集中于中央，要求各地牺牲地方的机动，以便取得更大的机动。“这微小的机动力量，如果不放在中央人民政府手里，而分散给全国去级地方政府，其后果必然是把这微小的机动力量丧失无余。这正象作战一样，把机动兵力分散了，不是大吃败仗，就是难获全胜，允许层层级级机动，必然是全局不机动，大家不机动。”一九五一年三月十日人民日报社论：事实证明，虽然当时地方机动财力少了一些，在某些方面出现了小的困难，但它避免了国家经济和人民生活的大困难。一九五一年随着财政经济情况的好转，开始实行统一领导下分炎管理的财政管理体制，地方机动财力也随之增加。在一九五一年七月二十日政务院第九十四次政务会议通过的预算、执算暂行条例中第十七条明确规定：“各级总预算，均须设置总预备费。”一九五三年八月，周恩来同志在全国财经会议上明确提出了改进财政管理体制的方针和指导思想，指出：“……地方财政，按照统一制定，凡超计划的征收和节约，一般归地方分配。”一九五四年邓小平同志兼任财政部长的时候，针对一九五三年财政工作的问题，对当时的财政预算工作，概括了六条方针，其中第三条是：“自留预备费，结余不上缴。”在以后各时期，尽管财政管理体制经过多次变化，但机动财力问题一直是地方各级政府十分关心的问题。某种财政管理体制能否为地方所接受及实行时间的长短，除了取决于政治经济形势外，地方机动财力是否得当，也是一个重要原因，因此，在设计财政管理体制时，必须适当安排和认真处理这一问题。

外延

地方机动财力应该包括哪些方面（指种类或资金来源均可），大体上有两种意见。一种意见是地方机动财力就是指地方预算机动财力，即由地方自行安排的那部分预算资金，另一种意见是除了地方预算机动财力外，还应包括地方财政的预算外资金。我认为，在不同财政管理体制下，地方机动财力的外延不尽相同。

一九八〇年以前，地方机动财力主要是指地方预算机动财力，包括：地方预算的预备费、超收分成或增收分成、支出结余等。

地方财政的预算外资金，虽然也可视为地方的一种机动财力，但与地方预算机动财力又是有区别的，主要表现在以下三个方面：

（一）从计划管理上看，预备费，超收分成或增收分成等是纳入预算管理的一部分财政资金，而预算外资金则是不纳入预算管理的一部分财政资金；

（二）从机动程度上看，预备费等机动性较大，而预算外资金大多数是有既定用途的，要遵守专款专用原则，只有在保证原定支出有余的情况下，才能调剂使用，因而机动性是有限的；

（三）从资金的使用时间上看，预备费一般是在下半年动用，超收分成，增收分成及支出结余一般是在下年度使用，财政预算外资金一般是当年提取，当年使用。

一九八〇年开始，实行“划分收支，分绿包干”的财政管理体制，改过去的“大锅饭”为“分灶吃饭”；改预算安排上的“条条”为主为“块块”为主，改“千家花钱、一家平衡”为“分级包干，自求平衡”。每年中央只给地方下达收入任务，支出不再归口下达指标，地方支出由地方各级统筹安排，在这样的财政管理体制下，地方机动财力有了新的变化，收入包干范围留地方的部分，超收入包干基数的分成部分及支出结余，成为地方机动财力的主要来源。

存在问题

按规定，地方机动财力主要应用于以下几个方面：

1.增加文农支出及支持支农工业、轻纺工业的发展。

农业是国民经济的基础，是实现四个现代化的战略重点之一。农业搞上去了，为轻纺工业的发展创造了条件，也对支农工业提出了新的要求。而支农工业与轻纺工业的发展又可以促进农业生产的发展。农业要发展，除了正确的政策与科学技术外，还要增加投资，因此，地方在安排机动财力时，要优先考虑农业的需要，并适当支持支农工业和轻纺工业的发展。

2.增加智力投资，提高人们的科学文化水平与健康水平，促进物质文明和精神文明建设。

党的十二次代表大会把教育作为四个现代化建设的战略重点之一，在中央关于教育体制改革的决定中指出：“今后事情成败的一个重要关键在于人才，而要解决人才问题，就必须使教育事业在经济发展的基础上有一个大的发展。”邓小平同志在全国教育工作会议上也指出：“各级领导要象抓好经济工作那样抓好教育工作。”发展教育事业，不增加投资不行，地方应把机动财力的大部分用于发展教育事业，特别是要注意发展基础教育和调整中等教育结构。

3.支持第三产业的发展。

第三产业与广大人民生活直接相关，为解决当前人民生活中的诸“难”问题，要大力发展第三产业，增设商业和服务网点，努力扩大服务范围，开辟新的服务项目，提高服务质量。因此，应把地方机动财力的适当部分用于发展第三产业。

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