地方融资平台

地方政府发起的融资平台

所谓地方融资平台是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。

表现形式

地方政府融资平台主要表现形式为地方城市建设投资公司（简称“城投公司”）。其名称可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等。

历史由来

1994年分税制度的改革，一方面，客观上加强了中央政府的财力，削弱了地方政府的财力，而转移支付制度又不完善，这也直接影响了地方政府的财力；另一方面，地方政府又要承担大量的公共事务支出。

在这种情况下，导致了地方政府负债机制转换和体制改革的相对滞后，再加上地方可用财力不足产生的压力，使预算法禁止地方财政负债的“明规则”，被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了许多地方领导干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债，从而在地方上催生了“前人借钱、后人还债”的奇怪现象，对于地方政府官员而言，“谁借的越多，谁在任期内的政绩就越大”，这种机制也让地方政府官员存在强烈的借债动力。

潜在风险

风险的累积

2010年，随着地方政府投融资平台的数量和融资规模的飞速发展，地方政府投融资平台的负债规模也在急剧膨胀。大规模的投融资也给地方政府带来了居高不下的举债。“地方债”再次被推到舆论的风口浪尖上。有消息称，地方债务在短短几个月内，已经从4万亿飙升到7万亿。据有关专家分析，高达7万亿甚至更多的地方债务，可能会拖垮中国经济刚刚复苏的脚步。

前中国银监会主席刘明康，在银监会召开的2010年第二次经济金融形势分析通报会议上介绍说，至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。占一般贷款余额的20.4%，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。这离世界公认的警戒线60%已经很接近了。可见在2009年，为应对金融危机冲击，地方政府圈钱之猛。

来自银监会的统计数据显示：到2009年5月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家投融资平台公司，其中县级平台高达4907家。而从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看，债务率为97.8%，部分城市平台公司贷款债务率超过200%。央行2011年6月1日晚间公布的《2010中国区域金融运行报告》介绍了其2008年以来对全国各地区政府融资平台贷款情况的专项调查结果。报告显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上。其中，县级(含县级市)平台约占70%。同时，平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%。对于平台贷款的具体数量，央行在报告中并没有披露。但值得注意的是，报告中提到，“平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%。”按照2010年末人民币贷款余额为47.92万亿元来算，截至2010年末，政府融资平台贷款不到14.376万亿元。

实质

全国人大财经委员会副主任委员尹中卿曾经一针见血地指出，地方融资平台最大的风险，在于把地方政府基础建设和公共事业产生的债务信贷化。

面临考验

在新一轮城镇化的号角吹响之后，一些省份已渐次公布2013年各自的投资计划，上马一批重点建设项目成为一致选择。

项目的顺利推进，无疑需要大量资金做支持。由于我国的城镇化具有较强的政府主导特征，因此在很大程度上也主要依赖政府的投入。从政府投资的角度看，尽管中央一般也会拨付一定的财政资金，但更多还是需要地方来配套。

由于地方财力并不殷实，因此很多建设资金的筹集，实际上还是落在了融资平台上。

扩容下的隐忧

面对城镇化需求的拉动，不少分析师均表示，2013年城投债将继续大规模扩容。在他们看来，基于庞大的需求，城投债的发行规模将维持高位，超过万亿元并非难事。

解决途径

中央决策

2010年5月26日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，部署加强地方政府融资平台公司管理。会议指出，多年来，地方政府及其部门和机构等设立的融资平台公司，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但同时也出现了规模增长过快、运作不够规范等问题。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，必须加强对融资平台公司的管理。

一要抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

二要分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司，划清职能，规范运作。

三要加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。

四要坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

会议要求各地区、各部门加强组织领导和指导监督，抓紧制定实施方案，认真抓好落实。对清理规范后仍然违反规定的要依法依规严肃处理。

地方模式

来自银行的业内人士认为，各地推动地方政府融资平台贷款“解包还原”和重新立据的工作一般要求银行将规范清理工作分为“三步走”：

第一步，逐笔梳理贷款，摸清地方政府融资平台贷款的现状和潜在风险；

第二步，将“项目包”逐个打开、重新评审，严格审慎地对贷款及对应项目的合规性、现金流和可偿性进行再评审；

第三步，严格控制新增贷款，按照贷款新规有关要求，切实做好“实贷实付”和“受托支付”，严防地方政府融资平台贷款被挪用。

以浙江省为例，各商业银行基本按摸底排查、“解包还原”，立据、抽查以及落实整改三个阶段实施。

各行在“解包还原”方面的典型做法包括：

一是二次筛查，逐个锁定项目包。工商银行浙江省分行在各经营机构对300多个政府融资平台项目逐个排查的基础上，组织开展二次筛查，重点对“一个客户、多个项目、立项不匹配、还款来源相同”的近200个政府融资平台项目进行筛查，对具有项目包特征的政府融资平台逐一锁定，建立项目包“问题库”，通过省、市、县三级机构联动，逐个深入解包。

二是实行“一户一策”，针对每一户地方政府融资平台贷款制订清理方案，对贷款手续、担保手续、环评要求等进行全面审查。中国银行浙江省分行要求各二级分行逐笔分析项目在借、用、管、还四个环节存在的风险隐患，在全面排查的基础上对授信客户按“增、持、察、减、退”进行分类，省分行将根据二级分行上报的自查情况组织检查，并根据分类对不同类型的企业制定不同的授信策略和管理措施。杭州联合农村合作银行通过自查，初步认定有9家平台公司计158960万元存在“打捆贷款”情况，有13家平台公司存在资本金不足情况。

三是抓典型，对典型的地方政府融资平台贷款进行规范清理，为其他地方政府融资平台贷款的梳理发挥示范作用。嘉兴桐乡信用联社重点对该市某两家工程建设公司的贷款进行“解包还原”，然后逐步推开。在此过程中，该联社发现向其中一家公司发放的4000万元流动资金贷款，被挪用于另一征迁工程项目。该联社取消了对该公司的授信，并收回了4000万元贷款。

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