地级市

中华人民共和国地级行政区

地级市，是中国行政区划之一，行政地位与地区、自治州、盟相同，属地级行政区，由省、自治区管辖。地级市一名自1983年11月5日以来推行市管县体制改革后，在国家行政机构区划统计上作为行政区划术语固定下来。

历史沿革

地级市的前身，可以追溯到唐宋时期的州，和明清时期的“府”，下领县和散州（相当于今县级市）。它是一种省与县之间的二级行政单位，由一级行政单位的省（元明清时期称省，唐宋时期称道或路）所直领。

民国初期（1913年），袁世凯北洋政府颁布《划一现行各省地方行政官厅组织令》，全国沿袭省制，废府存县，各省置道，原府所辖各县划归于道，改省、府、县三级制为省、道、县三级制。当时县治所在地的城厢，以及村庄屯集人口在5万以上的镇，均可设市。曾有部分地方的县分出县城设市，但皆被当时的北洋政府挡下。

1921年2月，统领南方各省的国民政府，推动将广州设市，1921年3月原隶属广东省澄海县的汕头镇，单独成立汕头市，至此开启了全国各地实施市制的风潮。同年7月3日，北洋政府将市分为普通市与“特别市”两种，普通市隶属于县，特别市则与县同级。

1928年，国民政府北伐胜利后，废除了道，改为省、县（市）二级制，开始于省与县之间设置“行政督察区”，一个行政督察区管理十几个县，相当于省与县之间的第二级行政区，属于准行政区划单位，其管理机构行政督察专员公署是省政府派出机构。

1930年，国民政府制定新的《市组织法》，将市分为院辖市和省辖市。院辖市相当于今直辖市，与省同级，省辖市则与县同级，隶属于省。市与县通常并存。到1949年，全国共设有56个省辖市。

1949年10月1日，新中国成立后，改行政督察区为专区，这时主要的地级行政区主要为专区和省辖市。这时省辖市的组成主要为市辖区，专区的组成为专辖市（即县级市）、县、自治县，且专区的数目远多于省辖市。

20世纪50年代早期，中国开始市管县体制改革的尝试，部分专区被撤销，将部分专区领导的部分县划归部分省辖市领导。1950年旅大行署区改为直辖市旅大市，管辖金县、长山县（1953年改名长海县），1951年浙江省将省直辖的杭县划归杭州市管辖，旅大市在1954年改制为辽宁省辖市后，继续管辖金县和长海县。1958年，河北省撤销天津地区，将武清、静海等12个县划归省辖天津市领导，而在1967年天津在改为直辖市之后，仍保留原12个县。

1959年9月17日，第二届全国人大常委会第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，对市管县体制作出了法律上的规定，直接推动了市管县体制的发展。

1960年，全国已有52个省辖市领导243个县，约占全国县建制总数的八分之一。这次市管县体制产生的契机是大跃进和人民公社运动，缺乏客观的经济文化基础，随之很快降温。

1961年以后，随着经济调整和整顿的开始，大量市管县恢复原有体制，河北省恢复了全部专区。至1966年全国管辖县的市降至25个，管辖的县数量不到1960年的三分之一，至此市管县体制经历了第一次大起大落。直到此时，省辖市的辖区范围内，仍以非农业人口为主，且多为省会城市或重要工业城市。

1967年～1975年，专区逐渐改称地区。

1979年，国务院财经委员会派一批专家调研四川省产业结构问题，时任中国社会科学院财贸经济所所长刘明夫明确提出了中心城市的概念。

1980年起，地区与省辖市合并，再次实行市管县体制改革。

1982年，中共中央第51号文发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，首先在江苏试点。1983年在全国试行。随后中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求积极试行地、市合并，并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容，并且在国家的行政区划序列里，正式将市分为地级市和县级市。

1983年后，为贯彻《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，部分地区将其管辖的县级市、县、自治县划归原有的地级市管辖，还有一部分地区直接改设为地级市。

1995年，中央机构编制委员会印发《关于副省级市若干问题的意见》的通知。继中编委关于重庆（1997年升为直辖市）、广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波共16市行政级别定为副省级的通知（中编[1994]1号文件）下发后，16市仍为省辖市，由所在省的省委、省政府领导。

设立标准

具体名单

补充说明

其他分类

1.绝大多数地级市的党政机关主要领导干部的行政级别为厅局级正职，但有些地级市的行政架构为副省级建制，其党政机关主要领导干部行政级别为省部级副职，被称为“副省级市”，共15个，分别为广州市、武汉市、哈尔滨市、沈阳市、成都市、南京市、西安市、长春市、济南市、杭州市、大连市、青岛市、深圳市、厦门市、宁波市。

2.绝大多数地级市设多个市辖区，并辖县级市、县、自治县等县级行政区，但有些地级市只设市辖区，不辖县级市、县、自治县等县级行政区，它们属于“全区市”，共13个，分别为乌海市、鄂州市、克拉玛依市、深圳市、厦门市、武汉市、珠海市、佛山市、南京市、广州市、海口市、三亚市、三沙市。而有些地级市虽辖县级市、县、自治县等县级行政区，但只设一个市辖区，它们属于单区市，共60个。还有些地级市既不设市辖区，也不辖县级市、县、自治县等县级行政区，直接管辖街道、镇、乡等乡级行政区，属于不设区的市，俗称“直筒子市”，共4个，分别为东莞市、中山市、嘉峪关市、儋州市。

设立类型

就其产生的途径来说，1983年以后的地级市大致可以分为几种类型，即：

1．直接继承自原来的省辖市，或者在原基础上划入几个新的县。

2．地市合并。即地区行政公署和地级市政府同驻一个中心城市的情况，遂将该地级市和地区合并为一个地级市。如石家庄市、承德市、唐山市、保定市、张家口市、温州市、宁波市、九江市、桂林市均是将地区并入同名的地级市，大同市、哈尔滨市、十堰市分别是由大同市和雁北地区、哈尔滨市和松花江地区、十堰市和郧阳地区合并而成，则是原地级市和地区并不同名。这种情况，一般的操作是将地区行署撤消，其所属各县全部划归相应的地级市。但也有例外，如1994年荆州地区和沙市市合并为荆沙市（后改名荆州）时，则以荆州地区为主体，因沙市市没有下属县，且荆州地区并不驻在沙市，而是驻在当时属于江陵县境内的荆州城。

3．撤地（盟）设市，即将原来的地区（盟）直接改设为地级市。如郴州市、怀化市、毕节市、日喀则市、吐鲁番市等均由同名地区行署改制而来，永州市由零陵地区、泉州市由晋江地区、漳州市由龙溪地区、崇左市由南宁地区、来宾市由柳州地区、黄山市由徽州地区、鄂尔多斯市由伊克昭盟分别改制而来。

4．由县级市或县升格为地级市。如三门峡市、漯河市、张家界市、随州市、中山市、东莞市、三亚市等，设地级市前均为县级市。深圳市、珠海市、揭阳市、清远市、河源市、防城港市、濮阳市设地级市前为县建制。这些县级市或县，并不是地区行署所在地。

5．其他特殊情况。2012年6月21日，国务院批准撤销海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，设立地级三沙市，管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域，市人民政府驻西沙永兴岛。这是全国第一个在办事处的基础上升格为地级市的案例。

特别说明：汕尾市，这种名字采用原来所属的下级行政单位的名字（可能是县级、也可能是乡科级），作为新地级市名字的方式，不属于由乡镇直接升格为地级市。汕尾市是由原惠阳地区海丰县析出、分离而设置，不是由一个镇直接升级而来的，地级汕尾市设立后，则反过来管辖海丰县等。

概念辨析

按照1982年宪法的规定，中国主要实行省、县、乡三级地方行政区划体系，省、县两级之间只有较大的市和自治州可以管辖县。但是宪法实施之后，很多市经国务院批准开始管县，他们并不是自然形态上的较大，也非经国务院据《地方组织法》批准的较大的市。

2015年修订的《立法法》规定设区的市都可以制定地方性法规。设区的市是法律上的用语，基本等同于地级市（两者区别在于：1．直辖市设区但其并非地级市。2．地级市有4个未设区）。

地级市、县级市是从过去的行政区划称谓演变来的。以江苏省为例，省会是南京市，所以叫省会市；1949年南京解放，成为中央人民政府直辖市，为中华人民共和国成立初全国13个直辖市之一。1952年9月与苏南、苏北（苏中）行政区合并，成立江苏省。11月15日，南京改为省辖市。1953年1月1日，江苏省人民政府正式成立，南京为省会。全省原来划分有徐州地区、苏州地区、无锡地区、常州地区、镇江地区、扬州地区、南通地区、连云港地区、淮阴地区和盐城地区，这些地区的管理机构叫行署，行署的所在市就叫县级市，地区行署下辖县级市和县。

20世纪80年代后期，江苏省取消了地区行署，由地级市管辖县。改革开放后，有的县经济发展很快，县城基础建设不断提高，经过省和中央审批，符合条件的县可以撤县改市，虽然也称市了，但是仍归原来的地级市管辖，行政级别仍是正处级。像苏州的常熟市、昆山市、张家港市、南通的海门市、启东市等，就属于县级市。

宪法定义

《中华人民共和国宪法》第三十条规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

《中华人民共和国宪法》第八十九条规定，国务院行使批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分的职权。

根据《中华人民共和国宪法》第三十条（二），“市”不是直辖市，而较大的市为市的一种建置；根据《中华人民共和国宪法》第八十九条，只有国务院才可以批准市的建置和区划。

由于《中华人民共和国宪法》在1954年颁布时的条文中已经有较大的市的建置，远比1982年修订的《地方组织法》和2000年颁布的《立法法》早，也就是说至少在1982年修订《地方组织法》之前，宪法中的较大的市是指较大的市、经国务院批准行政区域划分为区、县的市。而宪法全文中只有直辖市、市、较大的市、设区的市、不设区的市这几种描述，并没有县级市、地级市等另外的说明。

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