垂直管理单位

中央和省级直管部门

中央和省级直管部门，也称“垂直管理部门”、“一条编单位”，是国家适应社会发展与进步客观要求，深入开展政治体制改革的产物。

背景分析

最近几年来，随着市场经济的发展和机构改革力度的加大，我国在税务、海关、质监、交通、司法、国土资源管理等行政执法部门逐步实行了垂直管理。实行垂直管理的行政执法部门人、财、物权统一到省里，政府垂直管理部门具有非行政区划性、垂直性、相对独立性的特点。垂直管理部门从政府序列中分离出来以后，国家宏观调控力度得到切实强化，行政执法工作减少和避免了诸多不利甚至是消极因素，如地方保护主义等，执法效率与质量明显提高。

实践证明，新的垂直管理模式不仅在统一行政执法、队伍控制及管理和提高公务员队伍素质方面起到了很好的作用，而且对经济发展也起到了积极的作用。

以下将政府垂直管理部门简称为“垂管部门”，政府垂直管理系统简称为“垂管系统”。

组织结构

在政府垂直管理系统中，一般的既包括行政单位，又包括各级行政单位的直属事业单位，还包括各事业单位举办的企业实体。从会计核算的角度来看，政府垂直管理系统既有行政单位会计，又有事业单位会计，还有企业会计。这就导致政府垂直管理系统既有地域宽广、分支众多的特点，又有业务复杂、管理难的特点。

一般的，我们可以根据行政事业单位预算会计的特点，相应的将各级垂管部门划分为几级预算单位。这里讲的预算单位包括使用财政性资金的行政单位和事业单位。预算单位原则上分为一级预算单位、二级预算单位和基层预算单位。向财政部直接申请支付的预算单位为一级预算单位；向一级预算单位申请支付并有下属单位的预算单位，为二级预算单位；只有本单位开支，无下属单位的预算单位，为基层预算单位。预算单位应按规定编制分月用款计划，并按照批复的分月用款计划使用财政性资金。

按照我国的行政单位会计制度和事业单位会计制度的规定，行政单位不允许对外投资，举办实体，但事业单位可以举办实体，可以对外投资并取得相应的投资收益。有鉴于此，典型的垂管系统组织结构图如下：

财务管理手段

实行了垂直管理的政府部门大多沿用了传统的管理手段，其典型特征如下：

1. 上级主管部门制定业务标准和工作规范并逐级下发，下级单位接收后遵照执行；

2. 信息批露不及时。上级主管部门很难及时、准确、方便的了解到整个垂管系统的财务状况，还要依赖各级垂管部门层层上报各自的会计报表，导致财务风险加大。

3. 会计账务处理质量不高。各级政府垂直管理部门自行建账，独立进行财务处理，一方面财务处理的质量依单位会计人员业务水平的不同而参差不齐，另一方面上级单位下发的标准贯彻执行困难；

4. 信息化发展不平衡。受当地经济发展状况和领导对信息化认识程度的不同，有的单位已经实行了会计电算化，有的单位还是手工操作；

5. 信息系统不统一，难以集成。已经实行了会计电算化的单位各自选用了不同的财务软件，这些五花八门的软件系统体系结构不尽相同，数据标准不统一，难以集成。

通过上述分析不难看出，传统的粗放式的以事后监控分析为典型特征的管理手段，必然导致上级单位对下级单位的监管力度薄弱，而政府垂直管理则要求上级单位必须对各下级单位的人事、财务、行政执法业务等进行强有力的事前计划、事中监控、事后分析，这种传统的粗放式的财务管理手段已经难以满足垂直管理需求，导致垂管系统面临着种种困惑。

财务管理困惑

1.3.1 就上级主管单位而言

（一）上级监管乏力，无法有效监控下属单位的财务状况。

（二）不同政府部门之间形成各个信息孤岛，工作难以进行有效协同。各级部门的财务资料相对割裂，无法及时完整的体现总体财务状况。

（三）核算标准难以贯彻执行，财务控制措施很难进行有效落实，预算经常形同虚设。

（四）预算管理困难，财务控制措施很难进行有效落实，预算经常形同虚设。

（五）上级单位对下属行政执法部门的非税收入业务监管困难，难以做到在保护合理收费的同时，避免违规收费、乱收费事件的发生。

（六）信息反馈迟缓，下级单位的资料层层上报进行汇总，信息的真实性、准确性无从保证，财务风险无形加大。

（七）对国有资产缺乏有效的管理。

1.3.2 就基层核算单位而言

（一）财务核算的质量不高，会计信息的准确性、及时性差。

（二）预算形同虚设，执行困难。