城市外交

汉语词语

城市外交是城市或地方政府为了代表城市或地区和代表该地区的利益，在国际政治舞台上发展与其它行为体的关系的制度和过程。

定义

2014年5月15日，中国国家主席习近平在人民大会堂出席中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动并发表重要讲话，强调要推进城市外交，大力开展国际友好城市工作，促进中外地方交流，推动实现资源共享、优势互补、合作共赢。[1]

[1] 习近平，“在中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动上的讲话”，《人民日报》2014年5月16日，第二版。

荷兰国际关系研究所的简·梅利森和罗吉尔·范·德·普拉伊吉姆提出了一种广义的城市外交定义。[1]

[1] Rogier van der Pluijm and Jan Melissen, “City Diplomacy: The Expanding Role of Cities in International Relations”, p.12.

在他们看来，城市外交活动的领域涵盖了安全、发展、经济、文化、网络和代表等领域。这一界定被学界广泛引用并接受。特别是在中国学界，基本上接受广义的界定。

清华大学的赵可金、陈维认为，理解城市外交必须牢牢把握“城市”和“外交”的双重特性，必须明确城市的界限和外交的界限，在“城市”特点和“外交”特性两者之间寻求支撑点，才能真正明晰城市外交的准确内涵。作为一种特殊的外交形态，城市外交是在中央政府的授权和指导下，某一具有合法身份和代表能力的城市当局及其附属机构，为执行一国对外政策和谋求城市安全、繁荣和价值等利益，与其他国家的官方和非官方机构围绕非主权事务所开展的制度化的沟通活动。具体来说，城市外交具有以下四个本质特征：

一是主体特征。外交是独立主权的对外行为，非基于主权者授权或者委托的一切对外行为均为非外交行为。这一主体特征为城市外交限定了范围，城市外交的主体既不是中央政府派驻到城市的派出机构，也不是没有政治权力的地方社区（local community），而是由地方社区选举产生并对地方社区提供公共服务的合法而负责的城市当局，包括民选官员和行政长官。在开展城市外交的时候，必须具有合法身份和代表能力，所开展的一切活动能够有效，并不受到中央政府的明示否决（单一制国家）或宪法的明令禁止（联邦制国家）。

二是目的特征。与外交致力于捍卫国家利益和执行对外政策相比，城市外交除了执行对外政策外，还寻求管理多样化的国际利益、提升社会团结、拓展城市发展空间等目的。大多数城市均面临着多样化族群、文化、宗教、环境、恐怖主义、跨国犯罪、经济、金融等产生的外交问题，不仅需要和中央政府在对外政策上保持密切的沟通，而且还要广泛地与世界各国政府、跨国公司、非政府组织等保持密切联系，为城市的安全、繁荣和发展营造良好的环境。

三是内容特征。与国家外交相比，城市外交所处理的事务强调非主权性，城市外交不能私自卷入主权性事务，只能开展非主权性事务的交往，诸如促进出口、吸引外资、促销旅游、贸易推广、文化交流、社会管理、环保政策等。即便是像纽约、东京、香港这样的国际性大都市，在涉及主权性事务上也必须获得中央政府（或联邦政府）的许可，尤其是在参与调解地区冲突、参与战后重建、维护国际和平与安全等“高级政治”事务时，必须慎重操作，严格在主权国家政策范围内开展，防止逾越主权红线。

四是形式特征。与国家外交类似，城市外交强调制度化的和平沟通，必须以承认一系列国际法、国际制度和外交惯例为前提，以沟通信息、寻求合作、建立信任为落脚点，所有的外交活动诸如访问、谈判、交涉、斡旋、调解、缔约、参加国际会议和国际组织等，均需遵守相关的法律、制度和规范，特别是避免违反他国法律，以非法手段干涉他国内政。只不过相比国家外交，城市外交形式上更为灵活，不必拘泥于严格的外交礼仪，更突出社会性、世俗化甚至生活化特征。

基于上述本质特征，城市外交将自身与其他一系列概念区分开来。与中央外交处理主权性事务不同，城市外交更强调非主权事务，且更多由城市当局及其附属机构所开展，其外交是附属的、有限的和地方性的。与纯粹的民间外交相比，城市外交具有一定的官方性，必须得到中央政府的授权或许可。城市外交也不同于宽泛意义上的地方外事，后者泛指地方的对外交往，或保证地方外事无条件地贯彻中央的对外方针政策，几乎没有什么自主性，且处理一些无关紧要的迎来送往事务，城市外交则具有较强的自主性，会参与一些诸如裁军谈判、军备控制、地区冲突与战后重建等高级政治议程，甚至会对中央政府形成竞争性压力，不仅为城市自身的发展创造更大的空间，而且会对地区和国际秩序产生深远影响。总之，城市外交的兴起，意味着城市拥有了传统上仅仅由中央政府和职业外交官才能承担的外交职能，城市外交成为一种相对成熟的外交形态，成为一个国家总体外交的重要组成部分。

性质

全球都市外交角色的拓展，与传统的外交体系形成了十分复杂的互动关系。一方面，城市外交拓展了城市的发展空间，重构了城市的地方治理系统和战略，甚至使得一些国家的外交如虎添翼。另一方面，城市外交也对中央外交产生了强有力的冲击，一些城市甚至试图挑战中央政府的外交主导权，竭力构建一个替代性的外交范式。城市外交的这一雄心，在一些国家立即遭到了来自中央政府的抑制和围剿。

因此，从根本上来说，城市外交研究的主要任务是如何推动外交制度转型，特别是如何在总体外交体系中为城市外交确定一个合适的位置。对中央外交而言，问题的关键不是是否承认城市外交的合法性，而是如何提升自身统筹外交的能力，通过革新制度、健全机制、完善规范等措施，不断增强驾驭城市外交的能力和水平，尽可能地将城市外交纳入总体外交的轨道之中。

应用

作为一种外交形态，如何定位和评估城市外交的潜力，特别是如何处理城市外交与国家外交的关系，是一个十分重要的理论问题。

进而，在中国这样的单一制国家，如何创新和发展城市外交是其中最亟需探索的课题。

首先，城市应处理好与中央外交的协同关系，始终围绕着坚持“三个服务”，即坚持服务中央总体外交、服务地方经济社会发展、服务地方日益增长的国际交往需求”来开展城市外交实践。其次，城市应积极构建央地协调的外交社群，在统筹主要地方外事部门，例如地方外事办、外宣部门、地方发改委、商务委（厅、经贸厅）、侨办、政协外事委等的资源基础上，协调教育、文化、科技、旅游等部门的对外事务，同时充分发挥企业、智库、媒体和社会各界的对外交往能力，构建灵活高效的外交共同体。

2013年，中国（上海）自由贸易试验区的建立，正是因应经济全球化挑战，创新城市外交机制，吸引跨国公司亚太地区总部向中国地区转移，推进进一步以开放促改革的重大举措。中国应重视和加强城市外交的研究，为中国城市的国际化战略和立体外交的布局提供智力支持

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