城市居民最低生活保障制度

解决城市居民的生活困难而建立的一种社会救济制度

城市居民最低生活保障制度，是国家为解决城市居民的生活困难而建立的一种社会救济制度，是中国特色社会保障体系的一项重要内容。实施城市居民最低生活保障制度后，由于救济标准统一、救济范围扩大、救济水平提高、救济行为规范，使我国的社会救济工作开始进入规范化、法制化管理轨道。

相关规定

《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》(国发[1997]29号)规定，城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民，主要包括三类人员：一是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；二是领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；三是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。根据这一规定，失业人员在享受失业保险待遇期间，只要家庭人均收入低于最低生活保障标准的，可以同时申请城市居民最低生活保障待遇；失业人员享受失业保险待遇的期限届满后，不管其是否重新就业，只要家庭人均收入低于最低生活保障标准的，均可申请享受城市居民最低生活保障待遇。

救济标准

城市居民最低生活保障制度首先要涉及的是救济标准，或者称之为“最低生活保障线”。我国的“最低生活保障线”是由当地政府在调查研究的基础上，根据城市居民维持基本生活的最低支出和物价指数，并考虑社会平均生活水平和政府财政的承受能力等因素，经过测算和论证后制定的。并且，“最低生活保障线”还应随物价上涨等因素进行调整。

确定“城市最低像活保障线”，通常是以城市居民达到最低生活水平为标准。所谓最低生活水平包含有两个层次：一是“绝对贫困”，指维持生命所需要的最低限度的饮食、穿戴和居住条件；二是“相对贫困”，指享有和当地生产力相适应的数量最少的消费资料和服务，它并非指缺衣少食，而是一种相对于其他居民才有的“贫困”之感。“城市最低生活保障线”应以“绝对贫困”为主，适当兼顾“相对贫困”。在确定“城市最低生活保障线”的具体方式上，各地大都采取了“菜篮子法”，即选择若干生活必需品，依据其最低消费作为确定最低生活水平的标准。这种方式在具体测算时应考虑三个因素：其一是生活必需品品种选择的准确性；其二是生活必需品价格指数的可靠性；其三是贫困家庭及其消费特征选择的可代表性。

此外，还有两种确定的方式，一是“恩格尔系数法”，又称“最低饮食费用测算法”。德国统计学家恩格尔认为，家庭收入中用于食物支出的比例越大，意味着该家庭生活水平越低，如果这个比例在60%(即恩格尔系数为0．6)以上，那么该家庭就属于需要救济的贫困家庭。二是“收入比例法”。在城市居民的收入排列中，把一定比例的最低收入后民确定为需要救济的贫困居民，并把他们的收入水平定为贫困标准。

国际劳工组织认为，在工业化国家，符合最低生活水平的救济对象，是指那些收入相当于制造业工人平均工资30%的家庭和个人。欧洲经济合作委员会认为，一个成年人，如果属于自己可支配收入(交所得税和保险税后)低于平均水平的50%，则属于救济对象。

救济范围

城市居民最低生活保障制度救济的范围是城市有常住户口的居民，包括所有家庭人均收入低于“最低生活保障线”的贫困对象。

这些对象或由于先天或后天的因素失去劳动能力；或虽有劳动能力但因客观环境限制以致失业、无法获得收入，或收入中断、收入减少，而且又无法获得社会保险给付；或因受到天灾、人祸等因素的突然打击，如果不接受紧急救助就无法维持生活。这些原因使他们成为无劳动能力者，或虽有谋生能力但一时遭遇困难的不幸者。对于前者，如贫穷的鳏寡孤独、残疾者，应给予长期救济，以保障其生活。而对于后者，即一般人之遭遇意外灾难或一时生活困难，无法维持生活而需援助者，则给子短期救济，以帮助他们渡过难关而恢复正常生活。

《城市居民最低生活保障条例》规定持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。这里的“收入”是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金。

2004年12月10日，民政部发布了《关于做好普通高等学校困难毕业生救助工作的通知》，要求高度重视高校困难毕业生救助工作，按照有关政策和规定做到“应救尽救，应救即救”，高校毕业生因短期无法就业或就业后发生生活困难的，户籍迁入地民政部门要及时按照有关规定为其提供最低生活保障或临时救助，积极鼓励享受低保待遇的高校困难毕业生通过各种途径就业，为高校困难毕业牛就业创造条件。

资金来源

最低生活保障的资金筹集主要采取两种形式：一是由市、区两级财政与机关、企事业单位分担，救济对象有工作单位的，由其所在单位给予困难补助，救济对象无工作单位的和所在单位无力负担的，由市区财政给予社会救济。二是完全由市、区两级财政负担。

要使城市居民最低生活保障制度得到完善和发展，各级政府应加大财政投入，并在中央政府一级设立“城市最低生活保障工作”的专项资金，由中央统一调剂余缺，还应扩大辅助资金的来源，如组织捐赠、义演等慈善活动，依靠民间力量建立互助基金、扶贫基金等。

《城市居民最低生活保障条例》规定城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用：国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。

方式和程序

一般采取现金救济，包括定期救济与临时救济。也有个别地方采取现金和实物相结合的救济方式。

在程序上，首先由救济对象向当地居委会提出申请，并填写救济申请表，在居委会初审后报街道办事处民政科，由其调查复核并提出解决意见，报区民政局，由区民政局发给救济证。救济对象凭证领取救济费。

依靠城市基层组织机构和基层群众自治组织参与社会救济管理，是具有中国特色的有效方法。这些城市基层组织最密切、最广泛地联系着广大居民群众，可以综合运用街规民约、社会舆论和民主管理的力量对救济对象实施管理，对救济对象的收入和资产状况进行调查，对一些救济对象实行特殊照顾，为一些贫困家庭直接提供生活必需品，以及帮助失业人员进行职业培训，创造就业机会等。这对于保证城市居民最低保障制度准确有效地实施，具有不可取代的作用。

《城市居民最低生活保障条例》规定申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。城市居民最低生活保障待遇，就其所在地的街道办事处或者镇人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批。管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过人户调查、邻里访问以及信函索证等方式，对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。

县级人民政府民政部门经审查，对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，应当区分下列不同情况批准其享受城市居民最低牛活保障待遇：(1)对无生活来源，无劳动能力亦无法定赡养人，扶养人或者抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；(2)对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受、县级人民政府民政部门经审查，对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起的30日内办结审批手续。城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按门发放；必要时，也可以给付实物。

对经批准享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民，由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布，接受群众监督。任何人对不符合法定条件而享受城市居民最低生活保障待遇的，都有权向管理审批机关提出意见；管理审批机关经核查，对情况属实的，应当予以纠正。享受城市居民最低生活保障待遇的城市拷民家庭人均收入情况发生变化的，应当及时通过居民委员会告知管理审批机关，办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇的手续。管理审批机关心当对享受城市居民最低生活保障待遇的城巾居民的家庭收入情况定期进行核查。在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。地方各级人民政府及其有关部门，应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民在就业、从事个体经营等方面给予必要的扶持和照顾。

城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政讼诉。享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民有下列行为之一的，由县级人民政府民政部门给予批评教育或者警告，追回其冒领的城市居民最低生活保障款物；情节恶劣的，处冒领金额1倍以上3倍以下的罚款：(1)采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受城市居民最低生活保障待遇的；(2)在享受城市居民最低生活保障待遇期间家庭收入情况好转，不按规定告知管理审批机关，继续享受城市居民最低生活保障待遇的。

从事城市居民最低生活保障管理审批工作的人员有下列行为之一的，给予批评教育，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(1)对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭拒不签署同意享受城市居民最低生活保障待遇意见的，或者对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭故意签署同意享受城市居民最低生活保障待遇意见的；(2)玩忽职守、徇私舞弊，或者贪污、挪用、扣压、拖欠城市居民最低生活保障款物的。

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