城市规模划分标准

法律条文

城市规模划分标准是，是由中华人民共和国《关于调整城市规模划分标准的通知》明确提出的城市划分标准，即新的城市规模划分标准以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档：小城市（Ⅰ型小城市、Ⅱ型小城市）、中等城市、大城市（Ⅰ型大城市、Ⅱ型大城市）、特大城市、超大城市。

标准调整背景

学术背景

自20世纪九十年代中期中国进入快速城市化阶段，飞速膨胀的城市就引发了学者对原有城市规模标准的思考。1998年王兴平教授就提出，《中国城市规划法》关于“以市区和近郊区非农业人口的数量作为城市的划分标准”中的“近郊区概念”缺乏操作性，应调整城市规模的衡量标准，并根据规划力度划分编制类型，扩大法律界定范围。雷菁、郑林等学者认为，以城市行政级别的高低和人口规模的大小来划分城市规模等级体系具有一定的片面性和局限性，提出利用城市流强度划分中心城市规模等级体系。姚士谋先生曾利用城市流强度将沪宁杭城市群的中心城市划分为高城市流强度值的中心城市、中城市流强度值的中心城市和低城市流强度值的中心城市。部分学者对人口规模进行了重新界定，例如有的将200万以上的人口城市定义为超大城市，100-200万以上人口城市定义为特大城市；有的将200万以上人口作为特大城市，100-200万人口作为大城市。这些成果都为政府决策提供了重要参考。

实践背景

新中国成立以来，为符合国情发展实际，中国对城市规模划分标准进行过多次调整。1955年国家建委《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》首次提出大中小城市的划分标准，即“五十万人口以上为大城市，五十万人以下、二十万人以上为中等城市，二十万人口以下的为小城市”，此后直到1980年国家建委修订的《城市规划定额指标暂行规定》又对城市划定标准进行了调整，重点将城市人口100万人以上的命名为特大城市。1984年国务院颁布的《城市规划条例》又回归到1955年的标准，1989年颁布的《城市规划法》在明确1984年标准的基础上，指出城市规模按照市区和近郊区非农业人口计算。但2008年该法废止。取而代之《城乡规划法》并没有对城市规模加以界定。国家近期颁布的文件中，己经具有初步调整的迹象。如《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中，均己使用现行标准。

通知原文

国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》

近日，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》（以下简称《通知》），对原有城市规模划分标准进行了调整，明确了新的城市规模划分标准。

《通知》明确，新的城市规模划分标准以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档：

城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；

城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口 100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；

城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。（以上包括本数，以下不包括本数）

重要调整

城市类型增加

城市类型由四类变为五类，增设了超大城市。

城市标准细分

将小城市和大城市分别划分为两档，细分小城市主要为满足城市规划建设的需要，细分大城市主要是实施人口分类管理的需要。

提高上下限

人口规模的上下限普遍提高：小城市人口上限由20万提高到50万，中等城市的上下限分别由20万、50万提高到50万、100万，大城市的上下限分别由50万、100万提高到100万、500万，特大城市下限由100万提高到500万。

统计口径界定

将统计口径界定为城区常住人口。城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。

常住人口包括：居住在本乡镇街道，且户口在本乡镇街道或户口待定的人；居住在本乡镇街道，且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道，且外出不满半年或在境外工作学习的人。

新旧标准对比

新、旧城市规模划分标准如图1所示。

实践意义

各领域学者关于城市规模划分标准的理论研究和反复论证从未间断，理论成果己十分成熟，本次标准调整的理论价值不大，但实践意义十分突出。

体现时代性和科学性

中国改革开放以来，伴随着工业化、城市化进程加速，城市数量和规模都有了明显增长，原有的城市规模划分标准和方针己经难以适应城镇化发展新形势要求，导致城市发展过程中特大城市和大城市过度膨胀，中等城市和小城市竞相向大城市迈进，众多小城镇发展滞后。而且，原标准以非农业人口界定城市标准，难以切合实施新型城镇化规划让农民工落户的基本要求。新标准不仅与快速提升的城市规模体系相互适应，而且以城区常住人口界定城市人口，更加符合劳动力的就业实际和人口空间分布常态，能够确保各个城市在规划基础设施和提供公共服务时最大限度地实现供需均衡，同时淡化了户籍对公共服务获得的影响，城市公共服务将扩大到常住人口。

利于优化和管理

中国现有城市657个，但在高速城市化的最近10年，城市数量不仅没有增加反而持续减少。根据原有标准计算，当前中国大中小城市比例为1:1.42:0.77，中等城市比例较小，小城市严重不足。这既不符合城镇化发展的金字塔规律，也不符合城乡统筹发展的客观要求，而且全国众多小城镇由于未计算在城市行列导致各种发展受政策限制。这次城市规模划定标准调整后，不仅增加了对特大城市的认定，而且对城市规模认定过程中不再拘泥于城市等级限制，真正依靠市场配置，根据城市所具备的承载力、人口集聚能力等方面进行认定。标准改变后，中国城市数量将会大幅提升，中国1. 94万个建制镇有很大部分有望改变成“市”，真正形成城市规模金字塔结构。

利于城镇人口的分类管理

中国城镇化正处于深入发展的关键时期，调整城市规模划分标准，有利于更好地实施人口和城市分类管理，满足经济社会发展需要《关于调整城市规模划分标准的通知》与《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《关于进一步推进户籍制度改革的意见》是相互配套的政策。通过以上政策，将全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。以户籍管理制度为例，以此为标准，什么城市需要限制人口，什么城市需要适度放开，均一目了然。

利于新型城镇化

新标准统一了城市人口统计口径，淡化了户籍概念，为加快推进户籍制度改革扫清了一大障碍，同时为镇改市打开了一扇门。而且，新标准对小城市标准并没有设置下限，这为点多面广的县城和中心镇的发展提供了条件，有利于推进就地城镇化，促使城乡统筹协调发展的实质性推进。

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