基本养老保险省级统筹

养老制度

建立和完善企业职工基本养老保险省级统筹制度，不仅可以实现资金的充分利用，解决养老保险财务能力的区域差异问题，而且有利于解决参保人养老保险关系异地转移接续，保证劳动力按市场规律合理流动。但我国省级统筹步伐比较缓慢，其原因主要与地区发展不平衡、各级政府责任的划分不明确、企业职工基本养老保险基金监管不到位、业务管理信息化建设较为滞后等有关。因此，应明确各级政府责任，加强预算管理和基金监管，并尽快实现企业职工基本养老保险制度行业统筹同省级统筹的统一，以推进省级统筹制度的建立。

简介

所谓基本养老保险省级统筹，是指包括企业和职工个人缴费比例、基本养老金计发办法、发放标准、基金管理、基金调剂等内容在内的整个企业职工基本养老保险制度和体系以省、自治区、直辖市为单位实行统一管理方式。基本养老保险省级统筹是企业职工基本养老保险制度改革发展到一定阶段后的一种较高层次的管理方式，是深化基本养老保险制度改革的必然结果。建立省级调剂金制度是基本养老保险省级统筹的初级阶段。基本养老保险省级统筹的标志是：

（1）统一制度。即在全省（自治区、直辖市）范围内，城镇各类企业及其职工、城镇个体经济组织及其帮工、城镇私营企业主，均应参加国家的基本养老保险，实行统一的基本养老保险制度。

（2）统一标准。即在全省（自治区、直辖市）范围内，统一确定缴纳基本养老保险费的比例和基本养老保险待遇支付标准。各类企业和个体经济组织、职工和帮工，都按照全省（自治区、直辖市）统一确定的缴费比例缴纳基本养老保险费；对不同所有制、不同用工形式的劳动者，按照全省（自治区、直辖市）统一确定的项目与计发办法支付基本养老保险待遇。

（3）统一管理。即基本养老保险业务统一由省（自治区、直辖市）级社会保险经办机构负责管理，并达到全省（自治区、直辖市）规范、统一；社会保险经办机构实行省（自治区、直辖市）级垂直管理。

（4）统一调剂管理基金。即建立以省（自治区、直辖市）为单位的基本养老保险基金，各地、市、县征缴的基本养老保险费用于支付当期养老保险待遇后，结余基金除按规定留存外，其余应上缴省级社会保险经办机构纳人财政专户管理。省级社会保险经办机构统一组织实施对各地、市、县的基金调剂。

《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发【1998】28号）等文件中，均提出要加快实行我国基本养老保险省级统筹。

建立企业职工基本养老保险省级统筹制度是养老保险制度发展的必然趋势，国家也一直将其作为一项重要工作在推进，但一直发展缓慢。2012年8月发布的《全国社会保障资金审计结果公告》显示，截至2011年底，全国有17个省尚未完全达到省级统筹的‘六统一’标准。

发展缓慢的原因

随着企业职工基本养老保险省级统筹的标准逐渐明确和深化，一些问题也逐渐凸显，成为现实中不容忽视的障碍性因素。

1．地区发展不平衡和地区经济利益的制约。地区发展不平衡和地区经济利益是制约企业职工基本养老保险省级统筹的重要因素之一。

首先，企业职工基本养老保险省级统筹，要求企业缴费比例、待遇计发办法等项目在全省范围内实现统一。但在各省的发展中，各地市的基本养老保险负担很不平衡。经济实力较强的工业城市，制度覆盖面大，退休人员多，养老负担重，基本养老保险基金收支缺口较大，而经济发展水平较低的城市，劳动人口结构相对年轻，每年有大量的资金结余。

其次，基本养老保险统筹费用的上缴或下拨会直接造成地方财政的减收或增收，这种资金的重新分配在损害地方利益时会遇到重重阻力。

2．各级政府责任划分不明确。在现行财政体制下如何明确划分省、市、县各级政府确保发放的责任是实行省级统筹的核心内容之一。在实行省级统筹的过程中，由于各级政府的责任未完全明确，所以导致了一些问题的产生。若建立企业职工基本养老保险省级统筹制度，基本养老保险基金收支的责任主体就成了省级财政。我国在制度转轨中造成了养老保险的巨额历史债务，省级统筹后，所有历史债务问题都要上交，调剂各地余缺、弥补资金缺口、保证养金按时足额发放就成了省级主管部门的责任，省级政府实际就成为最终的财务负责人，这样就加大了省级政府的责任和压力。

3.企业职工基本养老保险基金监管不到位｡地区基本养老保险基金监管机制尚未规范｡2012年全国社保资金审计结果显示,13个省本级､96个市本级和392个县427.37亿元社会保障资金未纳入财政专户管理;4个省本级､31个市本级和16个县103.09亿元调剂金管理不规范。各省尚未建立完善的预算制度，养老保险基金监管的欠缺，导致养老保险基金使用不规范，养老保险的行政管理和基金运营不分，不仅造成养老基金的安全性降低，也提高了其运行成本，并影响参保人对养老保险制度的信心及对政府的信任。

4．业务管理信息化建设较为滞后。业务管理信息化的滞后，使我国在养老保险管理上存在漏洞。如果实行省级统筹，必须要在全省范围内管理到每个参保人的相关信息，这需要以完善的全省联网养老保险信息管理系统为技术支撑。然而，仍有部分省份没有实现计算机系统联网，例如，河南省尚未建成全省统一的信息化平台，新农合和新农保分别有18个县和4个县尚未实行信息化管理。由于标准尚不统一，数据较为分散，并且部分信息系统数据质量不高，社会保障各相关部门之间的数据也未能充分共享，不仅难以实行统一管理，并且省级社会保障管理机构与地、市（县）社会保障管理机构之间信息不对称，不利于科学决策和精细化管理。

对策

1．明确各级政府责任。明确各级政府的工作责任是实现省级统筹的前提条件。在省级统筹体制下，省级政府按照国家统一的制度规定，制定本省的养老保险政策、标准和管理流程，管理全省养老保险基金，根据预算向下级政府拨付补助资金；而市县政府无权制定政策，其责任就是执行全省统一的养老保险制度，做好扩大养老保险覆盖范围、基金征缴清欠等项工作，保证基本养老金发放。但是在省级统筹尚不完善，省级统筹资金紧张的情况下，应继续强调市、县级政府的责任。

2．实行预算管理制度。预算管理是实现省级统筹的基础。国务院于2010发布了《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》，这是完善我国社会保障基金预算管理的一项重大制度建设。要以实行养老保险基金预算管理为突破口，进一步完善预算管理体制，强化预算约束力，提高资金安排的清晰度，提高预算下达的权威性和约束的强硬性，追求执行环节的完整性，全程预算监督。

3．加大基金业务监管力度。从已实行全省统收统支模式的省份看，省级统筹后市县一级的责任意识有所弱化。即使是实行预算管理、统一调剂模式的省份，省级统筹后，市县一级也可能会感觉自己的责任小了、压力小了，也许会或多或少地影响到市县一级的积极性或创造性。加大省级统筹后的养老保险工作监管力度更加重要。省级应通过建立养老保险工作考核、通报、奖惩机制，调动各级基金征缴、清欠以及扩大保险覆盖范围等项工作的积极性，实现应收尽收、应保尽保的目的。

4．实现行业统筹与省级统筹制度的统一。我国企业职工基本养老保险要覆盖城镇各类企业，截至2011年底，全国企业职工基本养老保险参保人数26114．37万人，比2005年底增长65.36%，覆盖面在逐渐扩大，但还有提高的空间。只有做到养老保险广覆盖，才能实现省级统筹甚至全国统筹，养老保险统筹互济概念才能得到充分发挥。另外，2012年全国社会保障资金审计显示，截至2011年底，有177家单位仍自行管理社会保险基金377.58亿元，其中54家单位执行不同于当地的缴费基数核定和缴费比例政策，有56家单位执行不同于当地的社保待遇核定办法。这些行业和单位社会保险基金和政策的封闭运行，造成了收缴的养老保险基金的分散管理，是实现省级统筹的障碍之一。因此，应积极探索事业单位纳入省级统筹的有效途径，尽快实现行业统筹企业养老保险制度同省级统筹制度的统一，均衡企业负担，增加基金收入，为形成统一的劳动力市场创造条件。

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