高等学校章程

大学内部的宪制性文件

高等学校章程是大学内部的宪制性文件，由大学的权力机构为了保证大学的独立地位，根据高等学校设立的特许状、国家或地方政府的教育法律法规，按照一定的程序制定的有关大学组织性质和基本权利的并且具有一定法律效力的治校总纲领。

历史演进

中国方面

中国近代高等教育是伴随着大学章程一同起始的，清朝引进近代教育之后，各学堂普遍立有章程。

1895年，盛宣怀草拟《拟设天津中西学堂章程禀（附章程、功课）》，是现存高校中校史最长的天津大学的创校文献。

1898年，梁启超起草《奏拟京师大学堂章程》，提出京师大学堂“各省之表率，万国所瞻仰”的世界一流大学的目标。

1902年，张百熙起草《钦定大学堂章程》，这个章程虽未实施，但提出几点重要办学思想：一是提出了德智体全面发展的教育思想；二是提出了“全学”和“通才”的概念；三是建立中国高等教育体制。

1904年，张之洞起草《奏定大学堂章程》，首次提出了在大学堂内设通儒院即研究生院的主张，并对各分科大学和通儒院的学习年限作了规定，标志着涵盖由学前教育到研究生层次的中国现代大学制度正式确立和延续千年的科举制度被最终废除。

1921年，厦门大学在上海《民国日报》上发表的《厦门大学大纲》，就是章程性质的纲领性文件，对办学目的、经费、董事会、评议会、委员会、组织系统等都作了规定。

中国现代大学章程主要经历碎片化、启动和加速推进三个阶段。

第一阶段：

章程碎片化阶段 20世纪50年代初，大规模的院系调整，新中国高校通常已经没有了章程的形制。调整后，高校经过多年的办学实践自觉形成了办学理念、定位、宗旨和目标，以及校训、校徽、校歌等章程元素，但这些元素相对独立、零散，一般通过文件、请示、报告等进行表达，文本形式不一致、决定主体不统一、权责边界不完整。例如，中国人民解放军军事工程学院成立前，聂荣臻和粟裕向中央军委呈送了《关于成立军事工程学院的报告》，该报告就明确了校名校址、领导职数、内部机构、编制配备、专业设置、招生规模、学业年限等章程元素。毛泽东为学院颁发《训词》，对学校办学宗旨、培养目标（培养什么样的人）、开放办学和发扬传统（怎么样培养人）都提出了明确要求。

第二阶段：

大学章程建设启动 1992年，教育部《内部管理体制改革的若干意见》，规定教育部直接管理的教育实体具有法人地位。

1995年，《中华人民共和国教育法》，明确学校具有“法人资格”，有按照章程行使自主管理的权利。

1998年，《中华人民共和国高等教育法》规定，申请设立大学应当向审批机关提交章程等内容。

2010年7月，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》第四十条提出加强章程建设。

2011年11月，教育部第31号令即《大学章程制定暂行办法》，为高校章程建设提供了具体指南。

第三阶段：

大学章程加速推进 2013年9月，《中央部委所属大学章程建设行动计划（2013-2015年）》出台，计划自2013年9月起实施，2015年底完成。《计划》要求，“985工程”建设高校要在2014年6月底前完成章程制定，“211工程”建设高校原则上于2014年底前完成章程制定工作。

2013年11月教育部核准了《中国人民大学章程》等6所高校的章程，为其他高校章程的制定提供了样板。至2014年10月，通过教育部核准大学章程的高校数已达32所。

2015年底，教育部及中央部门所属的114所高等学校，分批全部完成章程制定和核准工作。

国外方面

一般认为，世界高等教育发展进程有3个重要标志性节点：

第一个节点：以学生为中心的早期西方大学

博洛尼亚大学建立于1088年，被誉为欧洲“大学之母”，在它建立的70年后即1158年，皇帝颁布法令承认博洛尼亚大学的独立地位，学生团体获得各项特权，如组织行会的权利、免交市政税的权利等。

同样，巴黎大学在成立65年后，即1215年，教皇颁发特许状取消了巴黎圣母院对巴黎大学的控制权，巴黎大学取得行会式特许权并成为自治机构。教师团体可自行决定教学方法，可制定内部规则作为特许状的补充条款。特许状还对师生的责任、教师候选人的条件以及考试制度等作出了相应规定。1167年牛津大学成立，87年后，即1254年，教皇向牛津大学颁发特许状。特许状规定了政府如何介入大学治理，社会如何参与大学治理，大学如何在适应社会发展要求和保持大学自治、学术自由中取得平衡等。

第二个节点：教学科研成为大学的重要功能

1810年，威廉·冯·洪堡创办了柏林洪堡大学，强调“教学与科研相统一”的办学理念，成为高等教育发展进程的第二个重要节点。1817年，由施莱尔马赫起草的《柏林洪堡大学章程》作为“永久章程”得到了国王的批准，该章程为柏林洪堡大学的办学奠定了基本框架，主要包括：学院制、教师等级制、教授会制、讲座制、利益商谈制，学术自由和大学自治由此成为现代大学制度的两个基石。

第三个节点：更为强调学为所用的美国大学

耶鲁大学成立于1701，是美国著名的私立大学，其治理主要由三个文件来指导：一是1701年耶鲁学院的特许状，包括大学名称、地点、权力、董事会成员的数量、产生方式等；二是耶鲁学院宪章，于1745年颁行，主要包含大学的组织结构、教师聘任、学生注册、校友会等方面内容，是耶鲁大学治理结构的框架；三是成型于1792年并不断修订中的补充条款，包括了一系列政策和细则，用于理解和处理大学的一些具体事务。1817年，密歇根大学由州议会通过立法而建立，通过董事会制度，明确政府与学校的权责边界，在特许状的基础上逐步演化和派生出形式多样、内容多元的大学章程。

章程要点

法律效益

高等学校章程具有法的属性，是在法律规定的前提下运用民主的方式制定出的规范性文件。是公法领域的法，是规范大学依法履行教育职能而制定的具有公共职能的规范性文件。属公法中的“软法”，体现为政府和学校的协商性。

章程目标

以建立现代大学制度为目标；以提高办学效益为目标；以办学自主权的法律化为核心目标。

章程功能

（1）通过一系列详细说明和明确规定使大学内各种行动具有可信度和一致性；是约束参与者的协商性契机。

（2）是大学组织行动的模板，是大学组织、其成员和过程的象征，是大学自身特定的大学精神、大学传统、大学气质与大学目标的结晶。

（3）是历史的承载者，是组织知识的储备所。大学章程保存了大学处理问题的经验，通过一系列的经验而得以演变。

章程特点

中国大学

2012年1月1日起施行的《高等学校章程制定暂行办法》要求，所有公立高校都要建立大学章程，部属高校要将大学章程草案提请教育部核准；地方高校的大学章程则由地方教育主管部门核准。同时，教育部指定了26所部属高校作为试点，其中包括北京大学、清华大学、中国人民大学、中国政法大学、北京师范大学、复旦大学、中国科学技术大学、哈尔滨工业大学、北京航空航天大学和吉林大学等高校，并且试点范围各有侧重，比如清华大学试点岗位分类管理制、黑龙江大学探索建立高校总会计师制、湖南大学则试点改革学科建设绩效评估方式等等。

在章程的制定和落实过程中，各高校也各有特色，比如，中国人民大学讨论的焦点主要有两个，一是如何在章程中体现人民大学追求的核心价值和理念，二是如何通过章程来体现和保障“回归大学本位、守护大学精神”；东南大学对于符合改革发展方向且成熟的东西写得详细一些，正在探索的、只能明确原则的就写得简约一些，不追求制定一个一劳永逸的章程，保持必要的弹性和预留修订的空间；东华大学将章程执行情况作为学校年度工作报告的内容之一，向学校教职工代表大会及主管部门报告。

国外大学

从西方大学的发展进程看，早期西方大学形成时并没有大学章程，章程是因学校“自主”而产生的，界定了大学与外部社会（主要是教会、王室、政府）的权利与义务关系，规范了大学内部的权力边界和运行规则。大学章程的形成和颁布对大学发展而言都是重要的时间节点。大学章程中明确的核心要素在推动大学发展进程中起到了关键性作用，是现代大学制度中的首要文本。下面是西方大学的主要特点：

一、突出办学理念

大学理念是大学的“精气神”，反映大学的历史传统、精神底蕴和价值追求。《柏林洪堡大学宪章》认为其大学理念是“坚持研究与教学的统一、学生与学者的共同体、学术自我负责和自主管理的原则。因为学术离不开自由，自由离不开责任。”《东京大学宪章》描述其学术理想是“努力使自己建设成世界一流的学术研究机构，并且培养出有全球性发展眼光的知识分子，这些知识分子将为实现一个没有偏见的社会，为促进科技进步和创造新文化做出贡献”。

二、体现管办分离

“政校分开、管办分离”是现代大学制度的基本原则，这是落实大学法人地位、保障大学自我管理的客观需要。大学章程最重要的功能即划定政府权力的边界和大学自治的范围。《柏林洪堡大学宪章》第一章即“州与大学的关系”，是大学章程的总则，明确规定“大学的人事、经济、预算和财政管理，学费征收以及健康医疗属于国家事务，由大学统一的管理机构与学术事务一起实施。柏林州对此拥有业务监督权；在下达指令前，校董会可发表意见”。大学章程发挥了界定政府权力边界的作用。

三、决策执行分离

决策执行分离是现代大学内部治理的重要原则，体现在治理架构中就是由董事会负责大学决策，校长为首的行政团队负责贯彻执行。《耶鲁宪章》规定，耶鲁大学的治理团体，即最高决策和审议机构由“校长与耶鲁学院院士”组成的董事会。耶鲁大学的行政管理团队包括校长、教务长、4位副校长、秘书长及法律总顾问。《牛津大学章程》规定大学治理团体采用“两院制”结构，其中教职员大会拥有最高立法权，以校长为首的理事会作为大学的议事决策机构，负责大学目标推进、大学行政管理、大学财务及财产管理，并且具有履行这些职责所必要的一切权力。

四、实施民主管理

“学者参与、民主决策”是管理大学事务尤其是大学学术事务的普遍做法，学术评议会、学术委员会是民主管理的主要形式。《加州大学章程》规定，学术评议会是董事会下设的管理大学学术政策的职能机构，是加州大学教授参与学校治理的重要途径。其主要的学术权力有：制定学术政策，规定招生和颁发学位条件，授予和监督学科、课程，对教师的任用、晋升以及预算向行政管理部门提供建议。《剑桥大学章程》规定学校设立“学部总委员会”作为最高学术决策咨询组织，统管大学的学术和教学工作。其下设学部分委员会、学院分委员会和学系分委员会，负责各学部、学院和学系的教学研究工作。此外，设有30余个专门委员会，如教学委员会、本科生招生委员会等，负责对学术事务决策提供咨询和监管。诸多层级和种类的委员会为教师有效参与民主管理和学术决策提供了条件。

重要意义

组织建设

众多关涉高等教育的基本规章制度的出台，为章程建设提供了可参照规则。如2010年8月中共中央出台的《中国共产党普通大学基层组织工作条例》、2011年12月教育部出台的《学校教职工代表大会规定》、2012年11月教育部出台的《全面推进依法治校实施纲要》、2014年1月教育部出台的《大学学术委员会规程》、2014年5月教育部出台的《关于加快推进大学章程制定、核准与实施工作的通知》以及2014年6月出台的《高校理事会规程（征求意见稿）》。

教育部《关于加快推进大学章程制定、核准与实施工作的通知》规定，明确一把手亲自主持和推动大学章程建设，确保按时完成工作任务；把推进章程建设作为体现学校办学水平和治理能力，衡量领导班子管理水平和改革精神的重要标志，纳入高校评估、领导班子考核的重要内容；校长作为章程执行的第一责任人，将章程执行情况，作为年度述职报告的内容，向教职工代表大会作专门报告。

文化传承

从深化改革，推进政府职能转变的要求看，大学章程是实现政府宏观“管学”和高校自主“办学”的双向转变的关键所在。政府放权是逐步的过程，大学有了自主权后，政府关心的是大学如何“自律”、大学关心的是如何“自强”，而章程是自律和自强的基本保障。

从学校自身发展需要看，大学章程是因“自主”而提出，因“自律”而制定，因“自强”而实施。大学从获取法人资格起就应该有章程，大学章程是因为“自主”而产生，没有了自主权，也就没有了存在的基础。

中国影响

英国高等教育家阿什比在《科技发达时代的大学教育》一书中说过一句名言：“任何类型的大学都是遗传与环境的产物。”中国大学受环境的影响较大，而遗传的因素受到较多的限制。重构现代大学制度，不仅要考虑环境的制约因素，还需更多地发掘中国历史上大学的遗传基因，在新的历史条件下，利用宝贵的历史资源，参考中国高等教育史上曾经出现过的值得借鉴的制度和做法，建立健全中国特色现代大学制度。

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