审计处罚

审计机关依法对违反国家规定的财政收支、财务收支行为和违反《审计法》的行为采取的处罚措施

审计处罚是指审计机关依法对违反国家规定的财政收支、财务收支行为和违反《审计法》的行为采取的处罚措施。

审计处罚的内涵

审计处罚包含着四层意思：审计处罚的实施者即审计处罚的主体是审计机关；审计处罚的依据是“法”，即审计处罚要依法实施（这里的“法”应作广义理解，包括法律、法规、规章和具有普遍约束力的规范性文件）；审计处罚的对象是违反国家规定的财政收支、财务收支行为和违反《审计法》的行为；审计处罚的实质是实施惩罚、惩戒措施。

理解审计处罚的含义应区别几个相关的概念。首先，应当区别审计处罚和行政处罚。行政处罚是指国家行政机关在其职权范围内依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织实施的特定的行政制裁。审计处罚是属于行政机关的审计机关实施的行政处罚，审计处罚是行政处罚的从属概念。

因此，一方面，行政处罚的基本原则，行政处罚的设定、实施、执行以及行政处罚程序的原则规定，均适用于审计处罚。审计处罚不得和行政处罚的基本要求相违背，例如关于行政处罚时限、听证的要求等；另一方面，审计处罚在实施程序、处罚种类、处罚依据等方面也有其特殊规定，这些规定见之于审计法律、法规和规章中，是审计机关实施审计处罚必须遵守的。其次，还要区别审计处罚和审计处理。审计处理是指审计机关对违反国家规定的财政收支、财务收支行为采取的纠正措施。审计处罚和审计处理的根本区别在于审计处罚具有惩罚性，审计处理只具纠正性，不具有惩罚性。

一般地说，审计处理没有违规行为时间的限制（法律法规另有规定的除外），也不受行政处罚规定的约束。第三，区别审计处罚和内部审计机构的处罚。审计处罚是行政处罚，而内部审计机构的处罚是设立内部审计机构单位的内部管理行为，其性质和行为与审计处罚有着本质不同。内部审计机构是否具有处罚权，依设立单位管理需要而定，其权力的行使不受行政处罚规定的约束。

审计处罚的主体

审计处罚主体即审计处罚的实施者。依据现行法律，审计处罚主体包括县以上各级审计机关和审计机关派出进行审计工作的审计特派员办事处及其它派出机构。认识审计处罚主体应把握两点：一是审计处罚的主体是国家审计机关，不包括社会审计组织和内部审计机构；二是审计处罚的主体是审计机关及其授权的派出机构，不是审计机关的内设审计业务机构或审计组，也不是审计机关的个人。以下将具体讨论三方面内容：

第一，确定审计机关办理交办事项是否具有处罚主体资格。

依据有关法律、法规规定，笔者认为，应主要看交办事项是否为审计机关法定职责范围内的事项，以及审计机关是否实施了法定的审计程序。（1）审计机关独立或主要承担办理党委、政府交办的法定职责范围内的审计事项，并实施法定的审计程序的，审计机关依法实施审计处理处罚。（2）审计机关主要承担办理或与其他机关共同办理党委、政府交办的法定职责范围内的事项，未实施法定的审计程序，按党委、政府要求或共同商定程序办理的，应依法向政府提出处理处罚的建议，审计机关不能自行处理处罚。（3）审计机关独立或主要承担办理政府授权交办的法定职责范围外的审计事项，已实施法定的审计程序的，审计机关依法提出处理处罚的意见，由政府依法处理；如果政府授权交办时明确要求审计机关依法处理的，审计机关依法处理处罚。（4）协助纪检、监察部门和司法机关办理经济案件，以及参与办理与财政、财务收支有关的专项经济审查事项的，按商定的程序进行审计查证，审计机关提供查证结果，不得实施审计处理处罚。

第二，根据两办国有企业任期经济责任审计规定及审计实践，审计机关可委托社会审计组织实施国有企业任期经济责任审计。

社会审计组织按照注册会计师独立审计准则和审计机关的要求实施审计，不具有对被审计单位违反财经法纪问题进行处理处罚和提出处理处罚建议的权力。实施审计后向审计机关提交的审计报告由也没有相关内容。委托审计情况下，如果发现被审计单位存在违反财经法规的行为，是否给予处罚？谁来处罚？认识不一。笔者认为，审计机关一般不应直接处理处罚，因为这种情况下，审计机关虽认可社会审计组织审计认定的事实，并一定程度上对审计结果承担了责任，但由于审计机关求实施规范的审计程序，审计机关直接处理处罚不符合法律法规规定。但审计机关可以提出审计建议书，提请有关部门处理处罚。有人认为，依据行政效率原则及处罚法规定，考虑社会审计组织已实施严格的审计程序，其审计结果具有法定证明力，审计机关可只就处理处罚事项有关证据进一步落实后，即可做出处理处罚，没有必要重新实施审计程序。这个观点有一定道理，但考虑现行审计法律法规没有相应规定，从依法处罚的角度，审计机关如要实施处理处罚，还是应以审计机关名义下达审计通知书，实施必要的审计程序后，再依法对被审计单位处理处罚。

第三，乡镇审计组织类型不一，审计范围差别较大。

对其是否具有审计处罚主体资格，需要具体分析，不能一概而论。县级审计机关依法报驻乡镇的审计组织，依据审计机关授权，进行审计工作，具有审计处罚主体资格，可以行使审计处罚权。乡镇政府或农业部门等设立的审计组织，具有内部审计性质，不具有审计处罚主体资格。当然，这些审计组织依据授权也可实施一些处理处罚，但它们的处罚属于内部管理行为，同审计机关的审计处罚是截然不同的。

审计处罚依据

实施审计处罚，是纠正和制裁不合规经济行为，严肃财经纪律，规范经济秩序的客观需要，是法律赋予审计机关的权力。现行的做法是，审计机关对被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为，以法律、法规和国家其他有关财政、财务收支的规定作为处罚依据。但在实施审计处罚过程中，一些被审计单位对此屡屡提出质疑，甚至业内人士也有异议，他们认为审计机关对有些经济违规行为的处罚是执罚主体错误。例如认为高息揽储、发票违规、抬高价格等问题的处罚权不在审计机关。笔者认为，这是一种片面认识。应该肯定审计机关现行做法是正确的。之所以这样说，是因为现行的审计处罚依据是由三个方面的因素所决定的。

一、是由审计的基本职能所决定的

审计机关是根据《宪法》而设立的，审计监督权是《宪法》赋予的。从这个意义上讲，审计的权力是法律的权力，审计的效力是法律的效力，审计的权威是法律的权威。审计的基本职能是经济监督，但不同于财政、税务、金融、工商行政、物价、海关、统计和会计等专业经济监督。后者是结合各自专业性工作进行的、其监督职能是从具体管理职能中派生出来的附带职能，是为了执行具体业务而进行的监督，而审计监督却是独立的，由专门机构或专职人员进行的经济监督：审计是独立于管理者之外，不参与具体管理活动，履行决策、计划、组织指挥、协调职能，对财政财务收支活动专司监察和督促的法定行为。因而审计监督具有客观性、公正性、权威性和普遍性特点，是一种综合性的、全方位的经济监督。这就要求审计机关全面履行监督职能，加大对经济领域违法违纪问题的揭露、处理、处罚力度，使审计监督的作用得到充分发挥。从这里可以看出：不同层次的部门、单位的财政、财务收支活动以及相关联的经济活动都必须接受审计监督，而审计监督权理所当然包括审计处罚权。

二、是准确执行法律、法规所决定的

关于审计处罚依据，《审计法》第44条、45条作出规定，《审计法实施条例》第4条第2款规定更为明确具体：“审计机关以法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定为审计评价和处理、处罚依据。”审计署对两个审计案件的批示充分印证了这一点。1999年，我省大清市审计局对本市人民医院1998年度财务收支实施审计，查出该单位擅自提高自制药品价格、自行靠价收受药品回扣、自立项目收费、重收注射费、提高血价收入，违规加价销售一次性医疗材料等违反价格法的行为，并按照《价格法》有关条款进行了处罚。但是当地物价部门认为违反价格法规问题只能由物价部门处罚，审计机关无权处罚。该市人民医院以审计越权为由提起行政复议。省厅就此案向审计署请示，审计署明确答复：“审计机关对违反价格取得的收入，可以依照价格法和其他有关财政收支、财务收支的法律、法规进行处理处罚。”山东省审计厅1999年就事级预算执行审计中对预算执行单位适用审计处罚问题向审计署请示，审计署批示：“只要法律、行政法规有明确处罚依据的，审计机关在预算执行审计中可以依据有关法律、行政法规的规定，对被审计单位违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为进行处罚可看出，审计署对上述两个案例的批示，就是根据审计法规的规定作出的。2000年11月，审计署在《关于审计准则执行情况的通报》中指出：不能“《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》代替专门财经法规进行处罚”，进一步阐明了对有些违规问题，审计机关应该以现行的专门财经法规进行处罚。

《行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这其中包含了这样一层含义：不同的执法部门不能对当事人同一违法行为重复处理。笔者理解：当当事人为部门和单位时，这一违法行为职能管理部门可以处罚，审计机关也可以处罚，但是不能重复处罚。前面陈述的高息揽储、发票违规、抬高价格等问题，审计机关都可以依法依规进行处罚，如果审计机关因执罚主体的误解不能处罚，那么审计机关实施全面监督就是一句空话。

三、是对经济监督部门实行再监督的需要所决定的

社会主义市场经济体制的完善是一个渐进过程，这就决定了社会主义法制建设也需要一个过程。《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》曾经是审计机关处罚的主要依据，迄今已颁布15年，其中有些条款明显不适应现行政策，但迟迟未能修改。究其原因，是因为市场经济体制未能完全定型，加之在这之后所颁布的《审计法》以及《审计法实施条例》对审计处罚依据又作了明确规定：所以希望国家将审计机关的处罚权进一步细化，并与有关的经济类法规中的执罚主体从文字上进行对接尚需时日。但这并不影响现阶段审计机关执行处罚权。如果片面强调现行有关经济类法规的执罚主体，而排斥审计法规的规定，那么一些行政执法部门就会成为监督的真空地带。试想：如果税务部门违反发票使用规定谁来监督？物价部门违反价格规定谁来监督？财政部门违反预算外资金管理规定谁来监督？失去监督的权力就会有产生腐败的危险。审计机关是国家设立的专门监督机构。这些行政执法部门理应在审计监督的范围之内，审计机关有权对他们的违纪违规行为进行必要的处罚。相互监督、相互约束，这才体现了我国监督制度的健全和完善。

总之，现阶段审计机关处罚依据是明确的，也是符合我国国情的。我们有必要进一步认识审计的基本职能，全面贯彻落实审计法及其实施条例，这样才能完整地行使好审计监督权。

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