封闭贷款

经济学领域术语

“封闭贷款”是指对企业部分有销路、有效益的产品，在资金投入、生产、产品销售的全过程中，实行封闭管理的一种贷款管理方式。实行产品“封闭贷款”的企业要对这类产品单独进行成本核算。在中国封闭贷款是指贷款人对因资产负债率较高、亏损严重等原因，按照正常条件不能取得贷款，但政府已决定救助的国有工业企业发放并实行封闭管理的流动资金贷款。它对缓解国有工业企业债务压力、尽快摆脱困境、保证贷款资金的安全具有重要意义。封闭贷款是一项新的金融业务，是应时而生的，一些商业银行通过近几年的摸索，积累了一定的经验。

法律特征

封闭性

借款企业在原材料采购、生产、库存、销售的整个环节中资金都能够封闭运行。即对贷款单独核算，供、产、销单独记账，成本费用单独核算，效益利润单独反映，各项公积金的提取、纳税、分红应单独处理。要将这部分的财务处理与企业其它各项财务完全分隔开，以独立反映封闭贷款资金的投入、使用、获利等情况。

排他性

即债权债务的排他性。商业封闭贷款产生的债权债务关系包括两部分。一是商业银行给予企业封闭贷款所产生的商业银行与企业之间的债权债务关系；二是企业在使用封闭贷款过程中，与其他企业或单位形成的债权债务关系。这些债权债务围贷款的封闭运行而和其他债权债务分开，其他业务不能涉及该部分债权债务。如，企业不得将用封闭贷款生产的产品抵偿该借款以外的债务。因此，因封闭贷款产生的债权债务是排他的，与其他债权债务不能发生联系，不能混同处理，以保证封闭贷款资金的安全。

多重制约性

封闭贷款是商业性贷款，由商业银行自主审查发放。但它又不是普通意义的商业性贷款，有关规定显然给予商业银行的利益以特殊保护。就决定了这种贷款是在特定时期、对特定对象实施的，要受多种条件的制约。一是政府行为的制约。封闭贷款的对象是由政府决定给予救助的国有工业企业，政府根据国有企业脱困目标实施的情况，选择那些不宜实行破产、兼并，但又陷入困境急需资金支持的工业企业。因此，要首先通过政府给予救助的审查决定，是企业获得封闭贷款的前提条件；二是司法行为的制约。封闭贷款是否安全，重要条件之一是要实现封闭贷款及使用贷款产生的债权债务和其他债权债务分开。这取决于有无规范上述行为的明确法律依据，以及司法机关能否正确理解和执行有关规定；三是企业和商业银行本身条件的制约。企业要能保证贷款封闭运行，能够通过使用贷款达到营利的目的。商业银行要能够正确评价企业的资产状况、管理能力和营利能力，有必要的专业人才和科学管理制度，切实对封闭贷款进行管理、监督。

管理风险

总的来看，封闭贷款管理尚处于法律制度不完善、实施经验不足、只有部分地区试行的阶段，商业银行拓展这项业务的专业人才也显得不足，因而是一项风险较高的业务，具体表现在：

法律制度风险

法律制度风险包括两个方面：一是封闭贷款管理法律制度的效力不足。1999年7月26日中国人民银行、国家经贸委、计委、财政部、税务总局发布了《封闭贷款管理办法》(以下简称《办法》)，该《办法》属行政规章，没有国家法律、行政法规、地方法规那样的普遍约束力，其内容不得与法律法规的内容相抵触。司法机关办案以法律法规为主要依据，对与法律法规无抵触的行政规章可以参照执行。而《办法》规定了封闭贷款在债权债务上的排他性，与中国民法、民诉法的有关规定有一定的脱节，解决的方式是由国家司法机关颁发有关司法解释，明确该《办法》规定的效力，使封闭贷款管理的规定成为司法机关办案的依据，在司法解释发布之前，该《办法》事实上难以真正施行。二是法律制度不完善。《办法》中不少规定过于简约，甚至相互矛盾，难以操作，需要加以完善、弥补。例如，《办法》第十四条规定：“司法部门不应以企业其他债务纠纷为由，冻结封闭贷款账户和扣收专户资金”。本条文规定目的是防止以封闭贷款资金清偿企业的其他债务，但它仅保护封闭贷款账户和专户资金。这样一来，司法机关仍可以对用封闭贷款资金购买的原材料和生产的成品进行查封、扣押，就会因《办法》条文的疏漏而使封闭贷款的安全性缺乏司法保障。

企业获得使用贷款资金的风险

企业要严格按照《办法》的规定获得、使用贷款资金，并提高营利能力，保证还本付息，对商业银行来说这几方的行为都存在较大风险：一是骗取封闭贷款资金。企业要符合“购货鉴证”的要求，具有购货方银行签发的信用证、承兑汇票或贷款人认可的其他付款承诺。某些不具备上述条件的企业有可艟与其他企业台谋串通，用伪造变造信用证、承兑汇票或签订虚假订货台同方式骗取封闭贷款；二是违规使用封闭贷款资金。在商业银行的监督下，企业要直接挤占、挪用贷款资金是困难的。但某些企业可能会利用封闭贷款管理复杂、银行工作人员经验不足的情况变相挤占、挪用资金。例如，企业故意抬高原材料购买价格或压低产品销售价格，以抵偿原材料供应或产品购买企业的债务；三是企业经营亏损。主要是指企业产品开发不当，管理水平低下，致使产品没有效益，造戚经营亏损。当然，也会有某些企业恶意造成亏损的，如故意违约，使与自己有“特殊关系” 的企业谋利，从而危及贷款贷金的安全。

商业银行操作封闭贷款管理的风险

由于制度不十分完善、经验缺乏，商业银行在操作封用贷款时，自身的某些失误也会成为不可忽视的风险：一是审查企业贷款申请的材料。封闭贷款申请材料要比普通的商业贷款多得多，其中较难把握的是一些政府给予企业救助和企业提供的购销合同、付款证明及有关财务资料的真实性。银行工作人员如果轻信表面材料，极有可能导致错误认定；二是评估企业营利能力和债权债务状况。这种评估涉及到财务、企业管理、法律等方面的专业知识，如果商业银行缺乏这方面的专业人才，主要靠经验对上述内容进行评估，其结果很难符合实际情况，加大收回贷款本息的困难；三是签订的封闭贷款协议内容过于原则、片面，缺乏具体的操作规则，或者在协议履行中，商业银行管理措施不到位，未能掌握企业使用资金的每个环节，从而形成管理表面化。

发放要求

最初

该产品符合国家产业发展政策，确实有销路、有效益，产销率和现款回款率都在95%以上；

企业必须提供银行认可的还款保证；

该产品销货款要有一定比例用于归还老货款本息；

企业负债率一般不高于90%；

企业领导班子坚强有力，在改进经营管理方面已采取实际措施。

这五个条件是很合理的，必要的，是保证借款能还的基本条件。如果企业符合这五个条件，银行可以通过提供票据贴现、买方信贷、信用证抵押贷款和封闭贷款等多种办法予以支持。

改进

1999年《办法》中也提出五条，但与上面五条已有较大改进。这五条是：企业亏损严重，按《贷款通则》规定的条件难以获得贷款，但政府已决定救助并有贷款人认可的具体救助方案的（本办法所指政府为县级及县以上人民政府）；这一条更明确发贷款对象。

企业部分产品有市场、有效益、有订单；这一条以前也有规定，但这里规定更原则些，以适应不同地区的不同情况。

该企业对这部分产品能够实行封闭核算，做到供、产、销单独记账，成本费用单独核算，效益利润单独反映；增加这一条很重要，是从前一段工作中总结出来的一条重要经验。

产品符合“购货鉴证”要求，具有购货方银行签发的信用证、承兑汇票或贷款人认可的其他付款承诺；

能够提供贷款人认可的担保等条件。

这4、5两条，对产品和企业的信用问题，进行了专门规定。相比之下，比原来的五条更扎实了。

实施程序

关于实施封闭贷款的程序。可归纳为五步：一是企业提出贷款申请，提交书面申请和相关资料。规定有6方面资料，很具体详实；二是贷款人对企业的资格审查，对企业贷款实施封闭运行的可行性进行评估。原则上应在受理贷款申请之日起十五个工作日内正式答复。经贸委推荐，商业银行自主审查。三是对获得贷款承诺的企业，政府有关部门要帮助落实评估审定阶段的各项条件。四是贷款人与企业签订“封闭贷款协议书”。五是贷款人对企业进行贷款。同时，按央行规定的流动资金贷款利率执行。

其中第三步很重要。企业在办理资料评估、抵押和担保等手续的费用，当地政府有关部门如经贸委，要帮助企业落实有关优惠政策，如减半收费；不重视评估和收费政策，可能发生的土地登记费、房屋所有权登记费等行政性收费，均免收。当然，有关部门还要督促企业设专户管理，并做到供、产、销单独记账，成本费用单独核算，收入、利润单独反映。要督促企业不要用这笔贷款去支付拖欠的工资，也防止其他部门在封闭运行期间，用专户的贷款扣取老的欠税、各种费用，即使银行也不能在这个账户上扣收老的欠款和欠息，切实做到对企业所欠的“税、费、贷” 一律不在专户中扣缴。

收益

假定封闭运行成功，则收益情况如下：第一是经济效益，包括1、企业收益。由于产品是有市场、有效益的，因此，封闭贷款能使企业通过产品产销，得到销售收入，得到利润。如果是主导产品，可能会逐步使企业扭亏为盈，重新焕发活力。如果产品非主要产品，也可部分缓解企业压力，为企业逐步调整产品结构打下基础。2、银行收益。承贷银行可收回贷款和旧债利息的20%，如果市场看好，银行可以继续贷款，一步步收回企业欠的利息，并适时收回封闭贷款。3、中介机构可获得一定比例的管理费用。4、税收、水、电等部门对欠税费的回收有了一定预期。担保单位从封闭贷款中没有直接收益，但在成功的封闭贷款项目上，一是免去了风险，二是预期以后政府会有更进一步的支持。第二是社会效益或说政府收益。企业运转，减少破产压力，减少职工失业和下岗压力，则减少了作为国有企业主管的政府的压力，减轻了作为维护社会稳定的的社会管理者的压力。这一块是相当重要的，是不可缺少的。

完善措施

尽快出台关于封闭贷款管理的司法解释

中国人民银行及有关部委发布的《封闭贷款管理办法》，作为行政规章，尚缺乏更加普遍的约束力，其部分内容与国家有关法律法规不尽一致。显而易见，封闭贷款业务必须有相应的司法保护，才能做到商业银行债权的排他性，保证贷款资金的安全，如果司法机关认为封闭贷款缺乏明确的法规依据，就很有可能不承认这种贷款的封闭性和债权债务排他性。因此，中国人民银行及有关部委应尽快商请最高人民法院就封闭贷款管理做出司法解释，并使司法解释与该《办法》的内容相一致，从而克服封闭贷款管理存在的一个最大障碍。

完善《办法》中的若干内容

这些内容主要有：一是《办法》第十三条规定封用贷款及回笼贷款的使用要有企业和贷款人双方的签字方能支付。这说明企业使用封闭贷款及回笼货款要受到贷款人的严格监督。但这种监督应当有具体的操作规定，贷款人在什么情况下应当签字同意使用资金，在什么情况下可以拒绝签字同意使用资金，双方就资金的使用发生争议，通过什么程序解决?如果在这些方面缺乏明确规定，就可能导致贷款人不合理地干预企业的正常经营，从而损害企业的合法权益，最终会给贷款人造成经济损失。因此，有关部门应当对本条的规定进行完善，做出准确的解释；二是封闭贷款专户资金的范围应当明确。由于专户资金的债权债务具有排他性，应防止企业将封闭贷款及回笼货款以外的资金划入专户，以逃废其他债务。同时，企业使用封闭贷款保值分利所得款项应从封闭贷款专户中划出，以保护其他债权人的合法权益和国家税收只有如此，才能避免因实施“办法而使企业不正当地规避其他法律法规；三是应将用封闭贷款资金购买原材料和生产的产品纳入封闭管理的范围，明确这些原材料和产品债权债务的排他性。

提高商业银行实施封闭贷款管理的能力

封闭贷款不同于普通的商业性贷款贷款人必须熟悉国家有关的政策法律、企业经营状况和市场环境，参加封闭贷款的审查、使用、回收等全部过程，风险程度很高，稍有失误，就可能给商业银行带来巨大经济损失。为防范该项业务的金融风险，商业银行应从以下几个方面提高实施封闭贷款管理的能力：一是改善商业银行工作人员的知识结构，逐步建立一支精通金融知识并且懂法律、懂企业管理及其他必要专业知识的员工队伍，增加复合型人才的数量，适应封闭贷款管理复杂业务的需要；二是在普遍推广该项业务以前，进行深入的调查研究，理顺封闭贷款管理的重要环节和具体步骤，制定切实可行的实施方案和管理制度，正确指导业务措施的落实，并且根据反馈情况及时修改完善实施方案和管理制度，总结经验，提高业务人员的实际操作能力；三是剥用社会中介机构为封闭贷款管理服务。事实上，要求商业银行工作人员对涉及封闭贷款的所有专业知识进行专门研究是不现实的。例如，要准确评价企业的资产状况，要涉及专门的财会、法律等专业知识。商业银行要重视会计师事务所、律师事务所等社会中介机构的特殊作用，利用其专业优势及在资产评估、法律服务、审计等方面的作用，减少因自身知识不足造成的失误。

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