层级监督

管理学术语

层级监督是指行政机关监督纵向划分为若干层级，各层级的业务性质和职能基本相同，不同层级的监督范围自上而下逐层缩小，各层级分别对上一层级负责而形成的层级节制的监督体制。

体制概括

政府内部的层级监督，具有通常性、广泛性和直接性的特点。从政府内部监督的各种类型分析，层级监督的频率远高于审计和监察等专门机关的监督：而且层级监督的范围最大，凡是行政执法行为，都列入它的监督视线之内，再则层级监督是以隶属关系纽带维系的，监督主体与监督对象之间具有直接、密切的联系。

构成要素

1、层级监督的主体。主要是上级机关和行政首长。在我国，国务院是最高权力机关的执行机关，也是最高行政机关。国务院等上级机关对下级机关的监督，是通过行政首长的作用具体实现的。行政首长是一定行政机关监督体系的核心，是该体系监督权力的最高承担者。他的价值观念、素质、能力和心理的优劣关系到层级监督作用的发挥。同时，行政首长的产生方式、他们掌握监督权力的方式等层级监督体制对层级监督作用的发挥有着重要的影响。

2、层级监督方式。是层级监督主体影响、支配层级监督客体的方式。层级监督主体可以运用自己的监督权威进行说服教育，以自己的价值观、信仰诱导或引导被监督者，赢得被监督者的情感认同，吸引他们自愿服从和主动配合监督主体的检查和督促；也可以运用监督权力进行思想控制，或用暴力强制被监督者服从；通常是将监督权力和监督权威结合运用。层级监督的方式是否适当，往往是层级监督成功与否的关键。成功的层级监督主体总是注意建立自己的监督权威，通过合法、公正的方式来影响和支配被监督者。

3、层级监督的客体。即被监督者，被监督者在层级监督过程中不是完全被动的，被监督者是否服从和配合，是层级监督成败的关键。层级监督的一切方式、手段、过程的最终目的是让被监督者服从，没有达到这个目的，层级监督就失败了。层级监督的几个要素是互相联系的，它们的不同组合形式反映出层级监督的不同类型。

基本特征

1、层级监督少数人对多数人的监督，监督的主体主要是上级机关及行政首长，下级机关和普通公务员是监督的客体。

2、层级监督主要是一种行为监督，监督的对象是行政机关的行政行为，具体包括行政立法行为、行政执法行为和行政裁决行为等，同时还重视对影响行政行为的政治环境进行宏观调控。其监督的范围是公民、法人和其他组织的与行政管理有关的活动，没有进入行政管理领域的公民、法人和其他组织的行为都不在层级监督的范围之内。

3、层级监督是一种自上而下的权力运行过程。

4、它是政府的职能，具有极大的权威性。

5、它所要解决的基本问题是权力对权力的制约问题。这一基本问题贯穿于层级监督的所有领域和整个过程之中。

体制分类

1、从监督层级上分类。可分为中央政府的监督和地方政府的监督。宪法规定，国务院有权。改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”，改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。地方组织法规定，县级以上的地方各级人民政府有权“改变或者撤销所属各工作部门的不适当命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”。

2、从监督主体上分类。有政府监督、部门监督和行政负责人的监督之分。上级政府有权对本级政府所属的各部门和下级政府实施监督。上级政府主管部门处于业务指导地位，也有权监督下级政府相关部门。地方组织法规定：省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且受国务院主管部门的领导或者业务指导，自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府各工作部门受人民政府统一领导，并且受上级人民政府主管部门的领导或者业务指导。本机关或者本部门负责人按照《国家公务员暂行条例》的规定，有权对本单位的行政执法人员进行考核与监督。

制度内容

1、报告工作制度。听取、审查本级政府工作部门和下级政府的执法情况报告，是政府内部监督的重要方式。我国宪法规定，“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作”。通过下级向上级报告自己的工作情况，实现上级对下级行使行政管理职权的监督。

2、执法检查制度。这是由监督主体主动了解被监督对象的执法情况并及时纠正违法不当情况的法律制度。它具有深入实际、真实客观的优点。

3、审查批准制度。审查批准是指监督主体按照有关的法律观范对被监督对象的部分行政执法行为进行审核确认的活动。审查批准的内容主要涉及比较重大的行政执法行为，包括抽象行政亍为和行政执法行为。通过较强的事先监督，起到预防行政违法的作用。

4、备案检查制度。根据法定要求，被监督对象制定的规章及其他规范性文件或者某些行政执法活动都应在事后报上级主管机关备案，以供监督主体了解情况。如果在备案检查中发现违法或者不当之处，可责令被监督对象予以纠正或者由监督主体直接撤销。

5、考核惩戒制度。这是监督主体依法对行政执法人员的具体行政执法行为进行定期考核，如果发现行政执法人员的违纪违法行为，则视情节轻重作出相应的行政处分。

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