市管县体制

市领导县的行政区划体制

市管县体制，又称市领导县体制，是指以经济比较发达的中心城市作为一级政权来管辖周边的一部分县、县级市的体制。这种体制的形成是中国城乡经济一体化和政府管理一体化两个过程同步进行的重要结果，是中国由一个典型的农业国逐步转向一个工业国的重要标志。

历史背景

改革开放前

1949年底，我国就有无锡（领导无锡县）、徐州（领导铜山县）、兰州市（领导皋兰县）实行市管县体制。此后，北京、天津、旅大（今大连）、本溪、杭州、重庆、贵阳、昆明等市曾实行过市领导县体制。当时实行过市领导县体制的出发点主要是为了保证大城市的蔬菜、副食品供应。领导县的市仅限于部分直辖市、省会和个别大城市。除旅大市领导过2个县外，一般一个市只领导一个县。

从1958年开始，实行市领导县体制的范围迅速扩大，至1958年底，已有29个市领导118个县、2个自治县，代管2 个县级市，几乎所有的直辖市、省会、大城市都实行了市管县体制。

1959年9月17日，第二届全国人大常务委员会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，第一次以法律的形式肯定了市领导县体制，并指出实行市管县体制是“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是以来工农业生产的大跃进和农村人民公社化，密切城市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配”。

1960年底，全国共有48个市领导234个县、自治县，代管6个县级市。60年代初经济困难时期，市领导县体制进入低潮。

1965年底，仅剩25个市领导78个县、1个自治县。

20世纪70年代后，市领导县体制又逐渐复苏。

1981年底，共有57个市领导147个县、自治县。

改革开放后

1982年，中共中央（1982）51号文件中向全国发出了改革地区体制、实行市管县体制的指示。当年先在江苏试点，1983年开始在全国试行。到1994年底，除海南省外，大陆各省自治区、直辖市都试行了市管县体制，共有196个市领导741个县、31个自治县和9个旗、2个特区，代管240个县级市。领导县的市占直辖市、地级市总数的93.77%；市领导的县占县（不包括县级市、市辖区）总数目的45.13%。

这次改革有如下特点：

第一，改革的目的是将大中城市周围的农村地区划归城市统一领导，以充分发挥中心城市的作用，加快城乡一体化建设，逐步形成以大、中城市为依托的经济区，并使经济区与行政区的范围基本一致。

第二，市制改革与地区体制改革相结合。我国作为世界大国，省级行政区数量明显偏少，省级行政区的土地面积和人口数量都超过世界上中等规模的国家全国的国土面积和人口总量，大省的规模则超过英、法、德、意等大国。因省政府管辖的幅度太大，我国在省以下划分地区，每个地区包括若干个县级行政区，设置地区行政公署，作为省政府的派出机构，代表省政府管理该地区的社会公共事务。在实际的运作过程中，地区行政公署实质上发挥了一级政府机构的作用。但由于地区一级不是正式的行政区划，地区领导机构不是一级政权机构，没有地区人民代表大会建制，不利于地方公共事务管理和地方民主政治的发展。在未能大幅度地增加省级行政区数量，缩小其规模的情况下，由地级市领导原来地区行政公署的辖县，就成为解决上述问题的一条较为可行的途径。

第三，改革的方式以“地市合并”或“撤地设市”为主。“地市合并”是将原来的地区与原有的地级市合并，由新组建的地级市政府领导市区和原来地区行政公署的辖县。“撤地设市”指撤销地区行政公署，将某一县级市升格为地级市，由新组建的地级市政府和原地区行政公署辖县。

衍生问题

市管县体制在实施过程中也出现了一些问题：

（1）除少数大城市外，实行市管县体制的地级市往往不具备中心城市的实力和功能，对周边地区的辐射与带动能力不足，不能真正发挥组织和推动区域经济一体化发展的作用。人们把这种现象称之为“小马拉大车”。

（2）市管县政区范围的划分不尽合理。市管县的范围，有些是原有地区行署的辖县，有些则是地级市政府和省政府讨价还价的结果，没有充分考虑到中心城市的辐射范围及市县经济联系的密切程度。结果，有些实力较强的中心城市管辖的县偏少或不辖县，而不具备中心城市实力的地级市则管辖较多的县；经济上很少联系的市县被纳入一个行政区，经济关系密切的市县则被从行政上分隔开来，经济区与行政区的范围很不一致，不利于区域经济的发展。

（3）某些地级市的市区范围偏小或市县同城（地级市与其辖县同处于一个城市连续建成区中）。这既限制了中心城市的发展空间，又容易导致重复建设和引发市县矛盾。

（4）市管县体制改革不同步，政府职能没有根本转变，市县关系没有理顺，有些地级市政府仍然用计划经济体制下传统的行政管理方式管辖下属各县，影响县域经济的健康发展。

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