户律

户籍制度是我国古代的一项重要的户口登记与管理的制度。它是统治者征调赋役、落实行政管理的重要依据，是统治者控制社会人口的重要手段。即如南齐建元二年（公元480 年）萧道成诏所说：“黄籍，民之大纪，国之治端”。

史籍有关户籍登记制度的记述源远流长。《周礼·秋官·司民》记载：“司民掌登万民之数，自生齿以上，皆书于版，辩其国中，与其都鄙，及其郊野。异其男女，岁登下其死生。及三年大比，以万民之数诏司寇。司寇及孟冬祀司民之日，献其数于王。王拜受之，登于天府。”郑玄注：“登，上也。男八月，女七月而生齿。版，今户籍也。下，犹去也。每岁更着生去死”。《周礼·天官·宫伯》载：“宫伯掌王宫之士庶子凡在版者，掌其政令，行其秩叙，作其徒役之事，授八次八舍之职事”。郑众注曰：“版，名籍也，以版为之，今时乡户籍谓之户版”。

《周礼》据说是记载西周制度之典籍。然《周礼》晚出，一般认为它成书于战国时期，夹杂着春秋战国制度，甚或夹杂着春秋战国时期时人的政治理想，因而不能认为是西周时期的信史。西周时期，我国仍盛行分封制。周天子既“授民授疆土”予众多基本独立的诸侯，诸侯又分封给卿大夫，周王室就很难越过诸侯、卿大夫，去登记与管理诸侯国属下的民户。西周又是宗法社会。无论是国还是野，统治民族还是被统治民族，都是以宗族为单位聚居。国家也难以越过各宗主直接掌控民户。因此，我以为西周分封制下不大可能建立通行于全国的比较严密的户籍管理制度。《诗经·北山》所谓“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”只是一种说法而已，并不意味着周天子果真能实际掌控全国的民人，并对全国实行有效统治。至于周天子直接统治的王畿是否已有严密的户籍登记制度，还有待于证实。

春秋战国时期，分封制虽仍存，但各诸侯国实际上已是独立成国，各诸侯国内部虽仍实行分封制，但诸侯公室对其卿大夫采邑的控制，与周天子对各诸侯国的控制相比，要严密得多。而且，各诸侯国内部多数也已建立直属于诸侯公室的郡县。春秋战国时期，宗法制度也日趋破坏，小家庭在社会生活中的作用，越来越重要。这就使建立比较严密的户籍制度成为可能。齐国不迟于齐桓公时期，就已建立比较严密的户籍制度。《国语·齐语》即记：“桓公曰：‘定民之居若何？’管子对曰：‘制国以为二十一乡。’桓公曰：‘善。’管子于是制国以为二十一乡：工商之乡六；士乡十五，公帅五乡焉，国子帅五乡焉，高子帅五乡焉。……管子于是制国：‘五家为轨，轨为之长；十轨为里，里有司；四里为连，连为之长；十连为乡，乡有良人焉。以为军令：五家为轨，故五人为伍，轨长帅之；十轨为里，故五十人为小戎，里有司帅之；四里为连，故二百人为卒，连长帅之；十连为乡，故二千人为旅，乡良人帅之；五乡一帅，故万人为一军，五乡之帅帅之’……。”这里说的虽然只是基层行政区划制度，但基层行政区划制度与户口管理制度密切相关。有了严密的基层行政区划，就可能进行户口登记与管理。《管子·禁藏》即记：“夫善牧民者，非以城郭也，辅之以什，司之以伍；伍无非其人，人无非其里，里无非其家，故奔亡者无所匿，迁徙者无所容，不求而约，不召而来，故民无流亡之意，吏无备追之忧；故主政可往于民，民心可系于主……夫叙钧者，所以多寡也。权衡者，所以视重轻也。户籍田结者，所以知贫富之不訾也。故善者必先知其田，乃知其人，田备然后民可足也。”这里就提到了“户籍田结”。此处的“籍”与“结”都是作动词用。“籍”的对象是“民”，“结”的对象是“田”，也就是对户口与田土进行登记与管理。

春秋时期，宋国也有较严密的户籍制度。《史记》卷一二八《龟策列传》有一则记事：宋元王二年（公元前530 年），泉阳渔民豫且捕得龟，龟梦告宋元王，“于是王乃使人驰而往问泉阳令曰：‘渔者几何家？名谁为豫且？豫且得龟，见梦于王，王故使我求之。’泉阳令乃使吏案籍视图，水上渔者五十五家，上流之庐，名为豫且”。此则记事是褚少孙为补《史记》缺文而作，事涉志怪，自不可信。

春秋战国时期，齐、鲁、卫、吴、越等国都实行书社制度，诸侯常以数以百计的书社赐卿大夫，如《左传》哀公十五年记：“昔晋人伐卫①，齐为卫故，伐晋冠氏，丧车五百，因与卫地自济以西，禚、媚、杏以南书社五百”。杜预注曰：“二十五家为一社，籍书而致之”②。《荀子·仲尼》：“齐桓公有天下之大节焉，夫孰能亡之！倓然见管仲之能足以托国也，……与之书社三百，而富人莫之敢距也”。《史记》卷四七《孔子世家》记：“（楚）昭王将以书社地七百里封孔子”。这些书社，既是最基层的行政组织，又是最基层的户口、户籍的登记与管理机构。战国时期的魏国还制定了《户律》，这是目前所见最早的《户律》。

户口管理，是国家行政管理的一项重要制度，它是随着国家的产生而逐步形成的，有国家就必须有户口管理。中国旧时称户籍为“丁籍”、“黄籍”、“籍账”，定期分类审编，用以稽查人口、征课赋税、调派劳役。中国历代户籍管理都设有专门法令和机构。虞舜十一年(前2245)就进行“九州”(即兖、冀、青、徐、豫、荆、扬、雍、梁)的人口调查，但典籍资料毁于秦火，无从稽查。周朝(前684)设有“司民”之官，建立户口编查制度，其时，全国人口为1184万人。周武王所定《刑书要制》中规定“正长”(地方基层官吏)，隐没5户及10丁以上，皆处死刑。秦二十六年(前221)为2000万人。汉朝有《算赋法》，定于每年8月调查人口，作为征税依据，人口为5959万人。三国时由于连年战祸，人口锐减，降为767万人。晋朝人口为1616万人，司马师为晋王时，制定律法20篇，其中《户律》是主要一项法规。后来《户律》成为户籍法的专用名词。隋朝人口为4602万人，有《输籍法》，依据户口等级，确定纳税标准。隋炀帝大业五年，户律规定：“若一人不实，则官司(指主管官员)解职，又许民纠(人民检举)得一丁者，令被纠之家代输赋役。”唐朝人口为5292万人，有《户籍法》。唐玄宗、德宗、宪宗都曾不断派出专职户口调查(钦差大臣)调查户口管理情况。宋朝人口为4722万人，有《三保法》，规定10家为一保，10保为一大保，10大保为一都保，分掌户籍情况。 明、清两朝都有户口保甲制度。清顺治三年，定《脱漏户口律》中规定：凡军、民、驿、烛、卜、工、乐诸色人口，并以原报册籍为定。若诈冒脱壳，避重就轻者，“杖八十，仍改正”。雍正时将丁税摊为田赋，户口失去征调赋税的意义。乾隆三十七年(1772)停止编修。 清朝人口最多的是道光十四年(1834)为4．1亿人，清末时为3．77亿人。 民国时期，除继承封建王朝的保甲制度外，还借用了外国法西斯警察制度，制定了很多清查登记户口的办法，如：《剿匪区内各县编查保甲户口条例》、《剿匪区内各县户口异动登记办法》、《非常时期重要城市户口查报暂行办法》、《警察保甲及国民联系办法》、《收复地区实施户口清查办法》等，将保甲与调查户口同时进行，实行5家连环保，一家通“匪”，5家株连的残酷统治。 新中国成立后，户籍管理制度发生了根本变化，人民政府十分重视户籍管理。从建国到改革开放大致可划分为3个阶段： 第一阶段(1949—1958)，属自由迁徙期。没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙，此时期全国总人口最高时为5．36亿人； 第二阶段(1958—1978)，为严格控制期。1958年1月9日，经全国人大常委会讨论通过，毛泽东签署一号主席令，颁布了新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确定了一套较为完善的户口管理制度，包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。这个《条例》以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动。在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”因此而生成。此时期全国总人口最高时为9．7亿人。 第三阶段(1978--)，为半开放期。1978年之后，随着形势的变化，社会经济的发展，旧的户籍制所带来的负效应日益显现。同时，因市场经济的迅速发展，计划经济体制下的“大锅饭”、“铁饭碗”逐渐被打破，大量高学历或有一技之长的专业人士和一些有远见的农民加入到波澜壮阔的商潮的流动大军中。特别是1984年中央1号文件公布后，改革户口管理，准予农民进城落户，并在全国公民凡年满18岁的一律颁发身份证。据有关部门估算，1997年全国流动人口达1．1亿人次，全国总人口已突破10亿。 在市场经济体制下，人口的合理流动已成为一股不可阻挡的潮流，对四十年不变的户籍制度形成了一股强大的中击力。1998年7月22日，国务院发出批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。文件对当前户口管理作出了 “四项改革”：1、实行婴儿落户随父随母自愿的政策。对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人，可以逐步解决其在城市落户的问题，学龄前儿童应优先予以解决；2、放宽解决夫妻分居问题的户口政策。对已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，应当根据自愿的原则准予在该城市落户；3、男性超过60周岁、女性超过55周岁，身边无子女的要到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落户；4、在城市投资兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政策有关规定的，可准予在该城市落户。 从此，户籍管理出现了一个前所未有的崭新局面。