收缩型城市

2019年家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出的概念

2019年3月31日，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，第一次提到了“收缩型城市”，并明确要求收缩型中小城市要瘦身强体，严控增量、盘活存量。

所在地区

中国区域经济50人论坛成员、上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良的研究团队在对2865个县市（区）中涉及到行政区划变动的样本进行分析后发现，中国26.71%的地级及以上行政单元、37.16%的县市（区）发生不同程度的收缩。其中，东北地区的收缩较为严重。此外，全市和市辖区人口同时减少的城市有20多个，较多分布于湖北、四川、安徽和黑龙江四省。

首都经济贸易大学教授吴康从660个样本城市中发现，80个城市都出现了不同程度的收缩，其中9个城市收缩幅度超过5%。吴康将80个城市分为结构性危机收缩，例如东莞、鞍山、台州、义乌等；大城市周边的收缩，例如都江堰、三河、高碑店等；欠发达县级市收缩，例如汉中、天长、龙泉等；边境偏远型城市收缩，例如二连浩特等。

城市特征

人口减少。吴康表示，观察城市收缩，最直观的层面就是人口变化。随着城镇化率不断提高，人口从乡村流向城镇，从小城市流向大中型城市，从欠发达地区流向发达地区。

第三产业占比低。从吴康列出的80个收缩型城市中不难看出，收缩城市的产业结构中制造业占比较高，例如有“中国第一钢铁工业城市”之称的辽宁鞍山以及浙江台州等。台州人小陈从读大学至今，已经在北京生活了7年。“我不想回家乡工作，也跟当地的产业结构有关。首先我是学新闻的，台州没有适合我的媒体机构；其次，我喜欢美食，而台州的餐饮业不是很发达，小吃街、美食街很少，反而是工厂很多，而且存在着办厂的看不起开饭馆的现象。”小陈说。

此外，收缩型城市还普遍存在着工资水平低和老龄化程度高的特点。根据中国五普、六普两次人口普查数据，收缩城市的城市化率往往比非收缩城市低10个百分点左右；非收缩城市的大专及以上教育水平人口占比高出收缩城市3.37个百分点，而职工平均工资是后者的1倍多。收缩城市老龄化程度也更高。

收缩原因

首先，人口流出既是因也是果。不断加快的城镇化，势必会吸引大量人口从乡村到城镇，从中小城市到大城市。人口流出尤其是青年人口的离开，导致城市老龄化程度提高，城市逐渐收缩。

其次，不尽合理的产业结构。四大工业基地中，以重工业为主的辽中南工业基地，包含了多个收缩型中小城市，例如抚顺、鞍山、营口；沪宁杭工业基地的轻重工业都很发达，珠江三角洲工业基地则以轻工业为主，更加合理的产业结构导致这两个工业基地所包含的城市经济发展更为良好。

过去赖以生存的资源逐渐枯竭，也是导致一些城市收缩的原因。鹤岗便是如此。鹤岗的经济发展一度完全依赖于煤炭企业，而随着煤炭资源逐渐枯竭，鹤岗的GDP逐年下滑，人口逐年减少。

此外，自然环境不佳，追求更高的生活舒适度也成为一些人离开的原因。

深圳市房地产研究中心高级研究员李宇嘉表示，一直以来，人们习惯了“城市必须增长”的理念。这是高速前进的城镇化“上半场”，大中小城市人口都在增加。而城镇化进入“下半场”之后，人口逐渐流出，居民向就业机会更多、收入更高的大城市迁徙，是必然现象。

比如，大城市拥有更多资源。李宇嘉表示，越大的城市，优质资源布局越多、大项目越多。比如，“985”“211”等优质的高等教育资源、三甲医院、跨国公司、总部经济、金融中心等，基本都集中在大城市。而宏观数据“不漂亮”的小城市，则难以获得这些资源。

某些政策也增加了大城市的吸引力。地铁已成为一个城市是否属于大城市的判断标尺之一，然而地铁也不是想建就能建的，申报标准是城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。小城市显然很难满足这样的硬性要求。

四种模式

中国的收缩型城市大致可以分为四类。

第一类是资源枯竭性城市。因资源而生，同样因资源枯竭而衰退，甘肃玉门、黑龙江双鸭山是典型代表。其中，玉门的知名度最高。甘肃玉门曾经是中国的石油重镇，也是“铁人”王进喜的家乡，近年来，随着石油资源逐渐枯竭,玉门经济持续衰退，人口大量流失。数据显示，2010-2015年间，玉门市市区人口密度的变化率为-19.11%;人均GDP的变化率为-26.96%；建成区面积的变化率高达-61.59%；城市收缩现象非常明显。

第二类是产业变迁导致的收缩。比如东北的一些重工业城市，无法适应产业转型升级的需求，不得不面临产业衰退和人口外流的双重危机。

第三类是偏远城市的收缩。这些城市，既不靠近港口，又不靠近中心城市和大城市群，本身又缺乏资源支撑，在城镇化的时代的浪潮中，人口最容易流出。比如甘肃定西、内蒙古呼伦贝尔、黑龙江齐齐哈尔、广西河池等城市。

第四类是大城市周边的收缩。由于大城市虹吸效应的存在，周边城市人口不断向核心城市涌入，比如北京周边的三河、高碑店，成都周边的都江堰等。

三点警示

人口在流失，产业在衰退，城市空间和公共设施在闲置，城市发展自然会受到影响。

其一，城市收缩，规划不会再允许扩张。在过去，大小城市，普遍钟情于摊大饼式建设。如果收缩成为事实，那么土地指标、公共建设指标必然要随之收缩。发改委明确指出，未来要深化“人地钱挂钩”等政策，人口流失，土地指标和财政补贴必然要随之减少。同时，根据发改委文件，要引导人口和公共资源向城区集中。所以，在收缩型的中小城市，没有人口和产业注入的新区，最需要警惕。

其二，收缩型城市，难以支撑起大规模的公共设施建设。无论是公共设施建设，还是地铁建设，都需要庞大的人口规模作为前提。人口越多越聚集，规模效应就越突出，地铁建设的人均成本就越低。北上广深的地铁能开往几十公里之外的远郊，就是人口规模带来的利好。如果城市收缩，人口减少，产业衰退，那么许多公共设施就无从支撑。以地铁为例，不是每个城市都有资格建设地铁。按照规定，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。如果城市不断收缩，这些公共设施显然无法上马。

其三，城市收缩，房价等资产价格同样无法维持。房地产的根本支撑在于经济和人口，经济衰退，产业衰退，人口外流，那么原来的房地产价格自然难以维持。美国底特律一度是美国房价最高的城市之一，后来由于经济危机，汽车产业全面衰退，市区大量房子被空置，房价自然一落千丈。在不远的未来，恐怕国内有不少收缩型城市，房价将会复制底特律的命运。

城市发展

《2019年新型城镇化建设重点任务》中明确要求收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

据发改委有关负责人解释，盘活存量，就是要盘活中小城市主城区的存量。因为主城区是经过几十年甚至几百年的时间形成的，不管是教育资源还是公共服务设施，主城区都更齐全一些。与其花大量资源在主城区以外建设新城区，不如把主城区的存量盘活。

调整产业结构，也是收缩型城市发展方向之一。例如，东莞在保持原有产业优势的前提下，积极培育高新技术产业。自2014年起，东莞开始实施“机器换人”计划，打造智能车间，提高劳动生产率。

李宇嘉表示，人口外流的城市并不是就要衰落，而是要顺应城市化新规律。收缩型城市谋发展，关键是要扭转“增量规划”的惯性思维，“瘦身”的同时加紧“强身”。与发达国家相比，中国收缩型城市发展的最大潜力在于当前的城乡差距还比较大。大城市生活成本居高不下，或许可以挖掘“瘦身”后小城市的机会。

治理命题

改革开放40多年来，中国的城镇化和城市建设取得了引人瞩目的成就，同时，也面临着内外部条件的系统性重构。随着近年来全球化进入退潮期，在人口红利与工业低成本优势逐步丧失、外向型制造业面临转型升级、土地财政收紧和老龄化加剧等因素的交叠作用下，中国宏观经济进入了新旧动能转换期。

这给城镇化空间带来了重要变化，突出表现在全国城市增长的显著分化。人口持续向主要城市群、都市圈及省会以上特大城市集聚。同时，局部收缩作为另一面也同步浮现。基于城区常住人口的初步测算，2007—2016年，在我国660多个建制市（地级和县级市）中，约有80个人口流失的“收缩型城市”，其中地级市24个，县级市56个，主要分布在东北、东南沿海以及中部地区，大部分城市的“收缩幅度”不大。

何为“收缩型城市”？这一概念萌芽于20世纪六七十年代德国对人口流失和城市衰退等问题的关注，后由两位德国学者在鲁尔转型研究中正式提出。伴随着21世纪初美欧房屋止赎和债务危机的发酵，“收缩型城市”的使用语境不断扩展，也指那些长期难以逆转低迷发展势头、人口不断流失的城市。当时，这一现象虽得到学界和政策界的关注，却仍被视为城市发展历程中一个短暂可逆的局部现象。

但多年下来，欧美收缩城市治理效果并不显著，而“收缩”又如传染般继续向新兴市场和发展中国家的城市蔓延，这引起了城市理论界和规划政策界的反思：收缩的现象或许已超出了个体城市增长和衰落的解释范畴，其也许并非只发生在少数城市身上的一个短期可逆的过程，而是全球化背景下的一个结构性的长期过程。

回到中国的语境中，如前所述，当一些大城市、都市圈不断扩容时，一些市县正向着另一条截然不同的发展路径滑去。个别城市出现的“空城”“鬼城”“空心化”等问题，正是收缩现象比较激烈的呈现。笔者研究中所测得的中国“收缩型城市”，基本对应着三种类型：以东北城乡为代表的整体性收缩、以东部外向型工贸城市为代表的局部性收缩，以及大都市外围的中小城镇为代表的依附性收缩。

具体来说，首先，中国的城市化进一步走向大都市化，突出表现为大城市的都市（圈）化和城市群的不断发育成熟，并成为关键设施、人才智力和资本财富的汇聚平台，而都市圈与城市群外的边缘区域难免出现“收缩型城市”。其次，我国大部分地区仍处于城市化中期，新发展格局的构建将进一步加快内陆地区的城镇化进程，尤其是中西部省会城市人口吸纳能力将明显增强，并不断带动周边的中小城市人口回流。最后，除了“被动收缩”外，一线超大和资源环境相对脆弱的城市，其空间发展战略和规划逻辑将由“增量”转为“存量”甚至“减量”，成为“主动收缩”的城市。

在此，需要特别指出的是，“收缩型城市”并非贬义词，应将其作为一种需要我们去适应的新现象和新机制来对待，转变“为增长而规划”的传统执念与价值取向，将“收缩”更多看作一种转型的机遇，积极制定有效地适应战略。

对于城市发展而言，应以“网络联系论”更新“城市规模论”，转变传统“做大规模”和“盲目扩张”的思路，在双循环新格局下，立足实际分析城市所处的生产网络位置和城市网络分工，在更高水平对外开放条件下构建兼顾“内、外”部联系的网络式发展范式，做到精明发展。此外，需积极应对收缩型城市的棕地（注：被遗弃，闲置的前工业和商业用地及设施）和空地治理，并与生态系统服务联动改善，发展“绿色空间存储”为城市再开发储备土地，用绿地为收缩型城市提供生态系统服务。在发生“局部收缩”和老龄化并存的城市，公共服务设施的配置也要充分考虑匹配需求者，并通过有机更新来提升城市的活力与中心性，强化公共交通与各类服务中心的有机结合。由此，综合应对“收缩型城市”带来的城市治理新命题。

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