政府投资项目管理

对政府投资项目规划备选、政府决策、部门审批等进行全过程的管理

政府投资项目管理是指对政府投资项目规划备选、政府决策、部门审批、资金使用、建设实施、竣工验收、资产移交、后评价、稽察监督等进行全过程的管理。

管理内容

政府投资项目管理是一个历史的范畴，随着国家经济体制改革的不断深入，政府投资项目管理的内容也在不断变化，日益科学化、严密化、系统化。政府投资项目管理有：建设程序管理制度、政府采购制度、项目法人负责制、工程合同管理制、建设监理制、财政基本建设资金评审与财务管理制度等内容。

(1)建设程序管理制度

建设程序是指建设全过程中各项工作必须遵循的先后顺序；这个先后顺序是指建设过程中各环节、各步骤之间客观存在的不可破坏的先后顺序，是反映了建设项目本身的特点和客观规律的。因此，建设程序由国家建设行政主管部门和计划主管部门共同制订颁布，建设项目必须遵守建设程序。

(2)政府采购制度

建设领域中政府采购制度是发源于西方发达国家的一项规范政府投资项目材料、设备以及施工、管理服务采购行为的制度。为了保证政府采购的公正、公平、公开性，便于纳税人监督，政府采购制度的核心是实行竞争性招标制度。我国从90年代中期开始试行政府采购制度，取得了良好的效果，既减少了政府采购支出又赢得了社会各界的赞赏。1999年我国人大颁布了《中华人民共和国招标投标法》，进一步从法律制度上明确了政府采购的基本形式即招投标制，为规范政府采购制度奠定了法律基础。财政部为了规范政府采购行为，加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，促进社会和经济发展，根据有关法律、法规制定了《政府采购办法》，于1999年下半年实施。该办法针对政府采购的一些普遍性问题做了明确规定。我国加入WTO，必须遵守WTO的《政府采购协议》(即GPA)，其中最经典的原则就是竞争性和无歧视性。竞争性即要求招标程序必须符合国际竞争性招标原则(ICB)，包括低价中标原则等；无歧视性即必须向全球供应商公开招标，不得设置歧视性评标定标程序，妨碍开放性。

(3)工程合同管理制

为适应社会主义市场经济体制需要，加强政府投资项目管理，保护政府投资项目工程合同双方的合法权益，应该对政府投资项目实施严格的工程合同管理制。工程合同管理包括勘察、设计合同管理、总承包合同管理、建设监理合同管理、材料、设备采购合同管理和施工合同管理等内容，但工程合同管理的核心是施工合同管理。政府投资项目实施工程合同管理制的最大难点，在于索赔制度的实施。一般而言，政府各部门对政府投资项目实施严格的评审制度，审计机关也对项目实施严格的工程预算执行审计，政府对承包商的索赔一般都采取了严厉的管制，即承包商的索赔难以成功。但是索赔是工程管理领域中的国际惯例，政府有关部门应尊重这一惯例，要采取有效措施控制索赔，但不能制止索赔。

(4)建设监理制

为了保证政府投资项目目标的实现，国家均要求实施建设监理。工程建设监理是指监理单位受项目法人的委托，根据国家有关部门批准的工程建设文件、法律法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，对工程建设实施的监理工作。

(5)政府投资项目的评审与财务管理制度

为了确保中央战略决策的贯彻落实，管好用好国债专项资金进而开创全国财政基本建设管理工作新局面，财政部在山东泰安召开了“全国财政基本建设工作会议”，对加强政府投资项目，尤其是国债专项资金的管理与监督进行了全面部署，并以此为契机提出了新形势下基本建设管理的新思路。这个新思路就是：以提高投资效益为核心，以政府的财政性资金管理为重点，通过深化投资体制改革，逐步建立以财政基本建设支出预算管理、投资项目管理和投资效益监督管理为主要内容的投资调控管理体系。为此，要尽快建立和完善三项制度，即基本建设支出预算编制制度，投资项目的概、预、决算审查和财务报表审核制度，投资效益的分析报告制度，总称为政府投资项目的评审与财务管理制度。推行“三项制度”，就是要明确财政基本建设管理工作的主要内容和具体途径，做好基建资金预算编制、工程预(结)决算审核、财政资金拨付、项目竣工财务决算批复和投资效益分析评价五个环节的工作，认真解决我国目前财政基本建设中的盲目投资、重复建设、资金使用效益低和损失浪费严重等问题，逐步实现对财政性投资资金使用的全范围、全过程监督管理，把政府投资项目工作真正转到以提高财政性投资资金使用效益为中心的轨道上。

主要任务

1. 制订各种宏观经济政策

政府通过制订各种宏观经济政策来引导，控制工程项目的投资方向和规模，用宏观统帅微观。宏观经济政策主要有：货币政策、财政政策、投资政策，产业政策、价格管理政策、人口与就业政策、国际收支与管理政策等。

2. 制订经济与社会发展规划

通过制订各种经济与社会发展战略、发展规划、年度计划对工程建设项目进行引导和调控。

3. 加强重要资源的管理

对土地资源使用的管理，土地的取得方式、程序，土地的使用年限、税收等都有相关规定，为防止土地资源的浪费，对工程建设项目取得开工许可证后土地的闲置时间也要做具体限制。

对涉及到矿产资源开发利用与消耗大量重要自然资源的工程项目，国家规定了相应的审批程序与批准条件，对开采技术的先进程度、资源利用率、资源开发后自然环境恢复等都有明确要求。

对国内资金进行总量平衡管理，对外资，外债规模与增长速度也必须控制在一定的合理范围内，避免由于外债规模过大、特别是短期外债规模过大而对国民经济的发展产生影响。

4. 环境与安全管理

环境保护方面的管理：工程项目的建设对自然环境势必会产生一定的影响。为了保护人类生存环境，保证国家可持续发展战略的实施，须防止建设项目对环境可能造成的不良影响，促进经济、社会和环境协调发展，为此国务院制定了《环境保护法》和《建设项目环境保护管理条例》。规定凡是建设项目，都要对环境保护与污染处理方面采取切实可行的治理方案和措施。同时还明确提出须经专门机构进行环境影响评价，取得有关方面批准后方能进行建设。要求工程建设项目在环境保护方面应做到与项目主体工程同时设计，同时开工和同时投入使用。

安全方面管理：工程项目的安全问题是指项目建设与将来生产过程中的财产和人身安全。国家制订了项目建设和运营中在安全施工、生产，防火、消防等方面的安全防护标准，工程项目在进行设计与施工时必须严格贯彻执行这些标准，项目建成后，还必须经有关部门检查，取得许可后方可投入使用。

在特殊物资进口方面的管理：有的项目在建设过程中，需要使用一些特殊物资，如特殊药品、化学物质等，有的项目是投产后生产产品时需要某种特殊物资作为原料，对于这些工程项目的建设，按国家有关规定，必须有相应部门批准，以保证社会安全和环境安全。

管理完善

1．改变政府投资项目的传统管理模式。对经营性政府投资项目实行“项目法人责任制”。对经营性政府投资项目，按资金来源的不同分别依照《中华人民共和国公司法》设立有限责任公司和股份有限公司，依法组建独立的项目法人，由项目法人充当项目业主，实施对项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等方面的全过程管理。对非经营性政府投资项目采用“代建制”。实践证明，采用代建制有利于发挥专业项目管理机构的优势，提高政府投资项目的管理效益。

2．从规章制度方面对政府投资项目管理进行进一步的规范。全面推行政府投资项目建设资金的“集中支付”制度。将政府投资项目财政拨款方式由财政部门根据计划投资拨付给建设单位或代建单位后，再由建设单位或代建单位拨付给施工和监理等单位的方式，改由财政部门根据按相关规定审定后的金额和比例以及建设单位或代建单位的签认，直接拨付给施工或监理等单位。实践证明。集中支付”方式改变了传统的资金拨付方式中间环节多、滞留时间长的弊端，有利于减少各个项目的资金积压，盘活财政资金，提高财政资金的投资效益，并可防止超付工程款现象的发生，同时也杜绝了建设单位或代建单位挪用、滞留财政资金的违法违规行为，保证了财政性资金安全、及时和有效使用。

建立政府投资项目管理的问责制度。温家宝总理在第十届全国人民代表大会第三次会议上所作的政府工作报告中曾提出：“全面落实投资体制改革决定，制定相关办法，完善项目审批、核准和备案制度，建立新形势下的全社会投资调控体系；规范政府投资的范围和行为，健全政府投资监管制度；建立政府投资和国有企业投资责任制与责任追究制，从根本上改变投资决策失误而无人负责的状况”。总理的政府工作报告就政府投资问题给有关管理部门和监督机关提出了新的要求。

3．提高政府投资项目决策的规范性和科学性。政府投资项目决策前必须经过符合资质要求且信誉好的工程咨询机构，对项目建设的必要性、可行性以及建设规模等从技术、经济，社会、环境等方面加以全面、系统地分析论证，对一些重大建设项目应经专家评估论证(应特别注意发挥具有相应专长的人大代表及政协委员的作用)后，提交同级人民代表大会或其常委会审议，并逐步实行政府投资项目的公示和听证制度，以广泛听取各方面的意见和建议。

4．加大审计监督力度，防止投资项目领域违法行为的发生。大力推行政府投资项目的绩效审计。原国家审计署审计长李金华在接受记者采访时曾指出“损失浪费同贪污腐败一样可怕，比如形象工程，花了国家很多钱，却没有给老百姓带来更多实惠，也没有对国家的经济建设起到更大更好的作用，这就是对资源的一种浪费”。他认为“绩效审计就是从某个层面评价资源的消耗及其结果，针对它存在的问题提出建议和对策。对于损失浪费，传统的财务收支审计往往解决不了问题。但如果是绩效审计，尽管没有违反规定，但取得的效果不好，也应建议政府进行干预”。

对重点投资项目实施全过程跟踪审计。跟踪审计可以及早发现工程建设中存在的问题，并使问题及时得到处理，起到防患于未然的作用，同时还可以大大减少竣工决算审计的工作量，相对缩短项目审计的时间，提高审计质量和效益。

5．各个部门之间加强协调联系，提高资金利用效果。目前，我国对改府投资项目的监督体系比较混乱，主要是监督部门多，财政、发改，建设、审计等职能部门对政府投资项目均具有监督权，有时出于部门利益考虑，各职能部门各行其事，难以形成监督合力。同时，由于监督部门多，彼此协调不够，容易出现监督内容重复、监管标准不一等问题，这在一定程度上弱化了对政府投资项目的监督力度。为了加强对政府投资项目的监督，政府必须下大力气理顺、协调好各监督部门之间的关系，使各部门之间通力合作，相互支持与配合，形成监督合力，积极有效地促进对政府投资项目的管理，提高财政资金的使用效率。

管理意义

第一．有利于提高政府投资项目管理的质量、效率和降低成本。一般来说，政府投资项目的规模大、额度高、范围广，协调环节多，管理方式滞后。加强政府项目管理，有利于管好、用好政府投资项目的资金，能够形成质量与数量相统一的优秀项目成果。

第二。有利于推动政府投资项目管理模式的创新。通过对国内外政府投资项目管理模式进行剖析，在管理实践中找出项目管理模式存在的问题．从而提出科学的解决方案，能够创造一种全新的、全过程的一体化管理新模式，进一步解决政府投资项目的焦点和难点问题。

第三，有利于构建和谐社会。我国政府每年都要投入数千亿元资金进行公共设施建设，各个重大项目引起了社会各界高度关注，如果出现质量、工期、成本和腐败等一些重大问题，会引起各方面不满，产生不稳定因素。加强政府项目管理，实现管理的科学化，能够进一步解决项目管理中的一些矛盾和问题，有利于社会和谐。

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