政府管制

政府干预市场的活动总称

政府管制又称为政府规制（governmentalregulation）。管制，是政府干预市场的活动总称，关于管制的研究被视为经济学的一个正式领域。管制经济学最早是由美国著名的经济学家斯蒂格勒开创的。

简介

定义

政府管制：是指政府为维护和达到特定的公共利益所进行的管理和制约。

目的

政府管制是指政府为达到一定的目的，凭借其法定的权利对社会经济主体的经济活动所施加的某种限制和约束，其宗旨是为市场运行及企业行为建立相应的规则，以弥补市场失灵，确保微观经济的有序运行，实现社会福利的最大化。政府管制属于政府的微观经济管理职能，它与旨在保证经济稳定与增长的宏观经济调控一起构成政府干预经济的两种主要方式。就是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制和控制的行为。政府管制的一个根本特征，就是依法管制，也即通常所说的依法行政。但这里的“法”必须是合理的法，是所有利益相关集团都接受的法。否则依法行政或依法管制就成为少数强势利益集团侵害弱势利益集团的“合法”工具。通过普通法、国有化和宏观调控干预经济的活动基本上可以归为政府的宏观行为，反托拉斯和管制属于政府的微观行为。因此，总的来说政府干预从经济性质来看，可以分为两大方面：宏观调控与微观规制。

分类

经济学上把政府管制分为经济管制和社会管制两类。

经济性管制

经济管制是指对价格、市场进入和退出条件、特殊行业服务标准的控制。一般来说，是对某一个特定行业、特定产业进行的一种纵向性管制。这些行业往往具有一些特点，如自然垄断性。像电信中的本地网络、电力中的配电和输送、铁路的轨道传输网络等，这些环节获得合法垄断，有合理意义和社会效应。如果他们的服务质量和价格不合理，很可能危及到购买并使用这些产品的人的利益，在这个时候，政府要在准入管制的同时进行价格管制。此外，对运输、金融证券、电台电视台等媒体的管制也属于经济管制。

社会性管制

社会管制主要用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全。主要针对外部不经济和内部不经济。前者是市场交易双方在交易时，会产生一种由第三方或社会全体支付的成本。像环境污染，自然资源的掠夺性和枯竭性开采等。政府因此必须对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的管制。后者是交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足方承担。比如说假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。所以，政府要进行准入、标准以及信息披露方面的管制。

管制理论

政府管制理论也被称为管制经济学（EconomicsofRegulation），是一门新兴的经济学分支。从历史上看，政府管制是伴随着产业革命的发生而出现的。在产业革命中，随着新技术的发明和应用，传统的自由放任思想面临很大的挑战，政府在经济中的作用逐渐凸现。尤其是铁路运输的发展需要大量固定资本投资，而单靠自由竞争市场难以迅速聚集所需的大量资金。为此，英、美等国政府成立了政府管制部门，以解决铁路运输中的资金问题、固定成本和沉淀成本问题。对管制部门实施管制的经济效果，包括对生产者福利和消费者福利所造成的影响等问题的分析研究，成为早期政府管制理论的主要内容。

此后，新古典经济学的代表人物马歇尔提出了“外部效应”思想，以及以此为基础，庇古提出了以税收或补贴形式进行政府干预的思想等，都为政府管制问题的研究提供了重要的理论基础。进入20世纪，政府管制理论与实践得到进一步的发展。20世纪30年代，以美国为首的西方国家在经济大危机期间，对具有自然垄断特征的公用事业部门进行了政府管制。如罗斯福新政之前，电力、铁路等大型垄断公司，为获得高额垄断利润，人为制定过高的垄断价格，损害了消费者福利，阻碍了经济发展。“新政”颁布法令，对交通运输和公用事业实行联邦管制，并成立了各种委员会，如铁路管理委员会、电力管理委员会等，来管制相应的自然垄断部门，特别是对运费、电价等实行联邦管制价格。正是在这种经济背景下，政府管制理论的研究得到进一步发展。

理论发展

从分析方法上看，政府管制理论可分为规范分析的管制理论与实证分析的管制理论。早期的政府管制理论主要是一种规范分析，分析的内容主要是针对政府管制过程中存在的某些弊端，对为何要进行管制，或管制的目的是什么等问题进行规范性研究，其中较重要的理论是政府管制的“公共利益理论”。

在施蒂格勒1971年提出管制的目的是“为保护生产者利益”这一论点之前，经济学界普遍认同的传统观点是，政府管制是为了抑制市场的不完全性缺陷，以维护公众的利益，即在存在公共物品、外部性、自然垄断、不完全竞争、不确定性、信息不对称等市场失灵的行业中，为了纠正市场失灵的缺陷，保护社会公众利益，由政府对这些行业中的微观经济主体行为进行直接干预，从而达到保护社会公众利益的目的。这即是政府管制的“公共利益理论”。在该理论看来，在以上条件下，尤其是在存在自然垄断和外部性条件下，不受限制的竞争会使经济效率受到损害。自然垄断产业的根本问题在于配置效率和生产效率的矛盾。政府的价格和进入管制可以达到配置效率和生产效率的统一。因为进入管制只允许一家生产从而达到生产效率，而价格管制将价格限制在社会最优价格处，从而满足配置效率的要求。而当存在外部性，市场出现失灵时，政府管制可以提高社会福利。

以政府管制的“公共利益理论”为主的传统政府管制理论基本上是一种规范分析，经济学家只是单纯地将福利经济学的有关原理运用到管制分析中来，而对于管制的必要性，以及如何将一般静态均衡分析引入由于技术进步而不断变化的市场条件下的问题，没有进行深入的研究，进而忽视了“政府管制失灵”的问题。事实上，这一时期一些国家的政府管制出现了许多低效率现象，如制度僵化、腐败、管制成本过高、技术创新缓慢等。管制中出现的这些无效率现象，促使经济学家思考管制的动机和必要性问题，并对以保护公共利益为目的的传统管制理论提出疑问，同时开始对某些管制措施的有效性进行实证性分析和检验。许多经济学家通过大量实证研究发现，管制并不像传统管制理论认为的那样与外部经济或外部不经济正相关，也不是与垄断的市场结构正相关。尽管政府宣称管制是为了保护公众利益，制约企业的不正当获利行为。但事实上，保护公共利益只不过是表面现象，进行管制与是否有必要进行管制或管制的实际效果并不是一个问题。实证分析表明，管制的实际效果与政府所宣称的或传统的管制理论所认为的管制目标是不一致的。这一研究促使经济学家重新思考管制本身的必要性问题，并得出政府应放松管制或放弃管制的主张。

管制分析

在对管制本身的必要性进行分析的经济学家中，美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者施蒂格勒最为著名。他于1962年发表了一篇《管制者能管制什么》的文章。在这篇文章中，施蒂格勒就提出了管制经济学的根本性问题：管制者能够管制什么？他认为，应将政府管制目标与管制实际效果分开，管制者的愿望和制定管制规则是一回事，而管制能否对被管制产业产生预期效果则是另一回事。在该文中，他还对作为典型自然垄断产业的电力供给部门的管制效率进行了研究，结果发现政府对自然垄断产业的管制并没有降低收费标准，也没有解决价格歧视问题，对利润的提高也没有显著影响。他进而分析，既然管制不能取得预期的实施效果，那么除了保护公共利益动机之外，必然存在着进行管制的其他原因。为此，他提出管制“商品”的需求—供给论。他将管制视作由管制者所产生的一种“商品”，并提出管制是利益集团对管制“商品”的需求与管制者对管制“商品”供给之间的结合，目的是实现利益的再分配。政府官员通过提供管制“商品”可以获得选票，以实现留任的目的或是取得其他形式的回报，而被管制者则可通过游说或贿赂来左右政府的管制政策，以谋取自己的利益。

1971年，施蒂格勒又发表了《经济管制论》一文，进一步对政府管制的动机进行分析。他首先提出了两个分析的前提假设。第一个前提是，政府的基本资源是强制力，各利益集团通过说服政府使用其强制力，来增加自己的福利。第二个前提是各个组织在选择效用最大化的行动过程中都是理性的。以这两个前提为基础，施蒂格勒提出了以下理论假说，即管制是响应利益集团最大化其收益的需要而产生的。一个利益集团可以通过说服政府实施有利于自己的管制政策，而把社会上其他成员的福利转移到自己的利益集团中来。他还明确指出，政府进行管制的公共利益动机只是一种理想主义观念，而真正目的是政治家对管制的“供给”与产业部门对管制的“需求”相结合，以谋求各自的利益，这才是政府管制的真正动机所在。正是根据施蒂格勒的研究，经济学家们逐渐认识到，政府管制并不一定有利于公众利益，而是有利于生产者，因为政府所采取的管制政策往往倾向于提高行业利润。事实上，一些经济学家通过对电力等自然垄断行业的实证研究证明，管制使生产者可以获得高于正常水平的利润。

中心内容

20世纪70年代以来的几十年来，政府管制理论取得了迅速发展，特别是自然垄断问题逐渐成为政府管制理论研究的中心问题。除此之外，外部性、信息不对称性，以及与此相关的委托代理问题也相继进入政府管制经济学的研究视野，并成为政府管制理论研究的重要内容。许多新的管制理论相继产生，到目前，管制经济学已成为产业组织理论研究领域的重要内容和发展最为迅速的分支学科。这里主要对作为中心理论的自然垄断理论进行介绍。

早期的自然垄断理论与规模经济相联系，对自然垄断产业进行管制的原因，主要从实现规模经济的角度进行考虑。该理论认为，自然垄断产业的企业，其生产的平均成本随着产量的增加而持续下降，也即是其生产具有明显的规模经济性。因而，由一个大企业大规模生产，要比由几家较小规模的企业同时进行生产能更有效地利用资源，对全社会而言总成本是最小的。至于由哪家企业进行生产，需要政府对市场状况和企业经营特征进行考察，选择一家适合的企业从事该产业生产，其他企业不得进入。由此决定了政府有必要对这些行业进行进入管制。

政府对自然垄断产业不仅应进行进入管制，实现规模经济，还应进行价格管制，保护消费者利益。根据微观经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时，社会的总福利（包括消费者剩余和生产者剩余）才最大。但在自然垄断行业，当价格等于边际成本时，企业是亏损的，因为自然垄断行业的生产处于平均成本曲线下降阶段，这时边际成本曲线一定处于平均成本曲线之下，边际成本定价必然使总成本大于总收入，由此导致政府在社会福利与企业利益之间进行取舍的两难处境，并使政府出面对价格进行管制成为必要。否则，企业将为获得更高的利润，而制订较高的垄断价格，从而损害消费者的福利。

管制方式

根据管制对象和实施手段的不同，政府管制可分为经济性管制与社会性管制。

经济性管制

是针对特定行业的管制，即“对某些产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定，比如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定，以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定。”早期的政府管制理论主要是经济性管制，集中考察对某些特殊产业，主要是公用事业（如电力、自来水和管道运输业、交通运输业、通讯业和金融业等）的价格和进入的控制上。对这些产业的管制一般与两个因素有关：一是自然垄断；二是信息不对称。由于很大一部行业的管制与自然垄断有关，因此，人们一般将经济性管制看作是对自然垄断行业的管制。

在市场经济体制中，政府干预企业经济活动的方式主要有以下几种：第一，利用普通法、反托拉斯法经过法院间接干预企业经济活动；第二，利用宏观调控手段通过市场间接干预企业经济活动；第三，通过国有化直接干预企业经济活动；第四，通过管制机构直接干预微观经济主体活动。

社会性管制

是基于对生产者和消费者健康和安全的考虑，制定一些规章制度对涉及环境保护、产品质量和生产安全等方面所实行的管制，以纠正经济活动所引发的各种副作用和外部影响。社会性管制产生的经济学根据是环境资产等的外部性和安全保证中的信息不对称性。根据科斯定理，若将有关环境的权利明晰化，通过当事者之间的交涉就可以实现最有效率的环境保护和利用。但如果当事人的交易成本过高，这种市场交易方式就不是一种有效率的解决办法，于是，政府管制就成为更有效率的选择。对于安全性问题，不论是产品的安全性还是劳动的安全性等，基本上都产生于交易当事者之间，外部效应相对较小，倘若有关安全性的信息是完全的，通过与交易当事者对安全的偏好相一致的交易，即可实现“最佳安全水平”。然而，现实中的信息是不完全的，在交易当事者之间存在信息的不对称性，如卖方在产品的安全性方面，雇主在劳动的安全性而言，都拥有较其交易对手更多的信息。另一方面，尽管通过产品使用者、被雇佣者的努力和注意，也能规避风险，但产品的卖方、雇主却较难了解这种注意和努力的程度。正是由于存在这种信息的不完全性，使与安全相关的社会性管制成为必要。

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