政府转型

政府从一种类型向另一种类型转换

政府转型是指政府组织的理念、结构、体制、功能和方法等从一种类型向另一种类型转换，它是政府为了适应政治、经济和社会发展的需要，通过对自身的系统性变革，以适应社会环境变迁并与之保持新的平衡的过程。作为一个整体范畴，政府转型不是简单地对现有政府管理体制的修补，而是建立一个与经济转型、社会转型相适应的的现代政府模式。

历史形态

就传统政府的发展轨迹来看，经历了统治行政和管制行政两个历史形态。在全球范围内，农业社会的政府皆属统治行政的范畴。近代以来，管制行政伴随工业化而逐渐兴起，并于20世纪基本形成了自身的典型形态。

统治行政以统治意志为中心，所以是一种强制性行政。即使政府有时可以实现被统治者的愿望和利益要求，也是从属于维护统治的目的。统治行政的最大贡献是建立秩序意识。阿奎那有这样的论述：“就像一上人总是受到他的理性灵魂的支配一样，一个社会也总是会受到某个人的智慧的统治。而这就是君主的职责。因此，一位君主应该认识到：他对他的国家所承担的职责，实际上就类似于灵魂对于肉体、上帝对于宇宙所承担的那种职责。如果他对这一点能有充分的认识，他就会一方面感到自己是被指派以上帝的名义对他的国家实施仁政，从而激发他的为政以德的热诚，另一方面又会在品行上日益敦厚，把受其统治的人们看作是他自己身体上的各个部分。”

管制行政与统治行政的根本区别，就在于它以制度为中心，强调管理制度的科学化和行政体系的合理性。虽然管制行政承袭了统治行政的秩序意识，却不满足于仅仅维持秩序，而要求对社会生活的公共部分进行管理，以求使之优化。如果说统治行政着眼于目标，不甚计较手段；管制行政则往往由于重视实现目标的手段，却冲淡了本身的重要性，以致管制行政越是发展，就越容易僵化。

统治行政和管制行政虽然分别对应于农业社会和工业社会，却有内在的共同点：（1）政府与公民的关系不对等。政府以统治者和管制者的身分出现，并不将公民视为对等的主体。（2）政府职能无所不包。政府对公民自治不够信任，行政权力渗透到方方面面，所有领域都被严格控制。（3）政府以强制手段为主。公民在政府权力的强制下，不得不服从政府的行政行为。

本质特征

公共管理学者陈广胜认为：现代政府的本质特征是：

1、以服务为宗旨。这意味着政府与公众的关系将转化为服务供给者与消费者的关系。政府行使权力的目的，不再主要是为了管制，而是为公众提供更好的服务。政府不是凌驾于社会之上的官僚机构，从某种意义上讲，更像是负责任的企业家，公民则是其顾客。这里的企业家并非生意人，而是不断提高公共资源配置效率的人。

2、以公平为核心。一般而言，政府把握的公平主要应是两个层次：一是经济公平，即经济主体在再生产过程中权利与义务、作用与地位、付出与报酬之间的平等关系。二是社会公平，即在再分配过程中通过相应机制使收入趋向合理化的一种平等关系。效率是政府治理的目标之一，但并非最核心的价值。对政府来说，建立在公平基础之上的效率才是真正的效率。

3、以民主为基础。治理理论认为，公众有权参与社会的经济、政治和文化生活，政府权力由多元的支配者相互控制，并对其负责和作出反应。这是一种民主的形态，即公共事务治理的参与者是由包括政府，但又不限于政府的一整套社会公共部门和行为者所组成的系统，公共管理是一种多中心的治理模式。

4、以法治为保障。法治即相对于人治的”法律之治“，是指法律作为一种起支配作用的力量对国家机关、社会组织和公民的行为发挥决定性影响。卢梭说：”一个管理完美的政府，根据任何理由，也不准有人不遵守法律。“这意味着法律是居于政府公共权力之上的力量，是政府行为的最高准则，政府的一切行为都必须服从法律。

施政理念的转型

《走向善治》一书对政府转型作了系统阐述，相对于传统政府，现代政府将实现从体制、机制到文化、心理的综合型转变，这意味着政府施政理念的全面转型：

1、从“物本型”转为“人本型”。传统地方政府属于“物本型”管理，政府以物质财富为本位，把人仅仅作为谋取物质财富的手段，甚至将民生福利改善置于次要位置。现代地方政府把现实的人作为一切活动的出发点，充分考虑社会公众的利益、愿望和要求，不仅要努力满足人民的生存需要，还要满足其安全、享受和发展的需要。将人作为社会治理的主体和目的。围绕促进人的全面发展，地方政府摒弃见物不见人的思想，保障公民的政治、经济和文化权利，通过履行职能提供良好的社会管理和公共服务，真正把人的发展的实现程度作为衡量政绩的根本标准。

2、从“全能型”转向“有限型”。传统地方政府被视为无所不能的“超人”，对社会全面行使权力，也包揽所有公共事务。现代地方政府是有限政府，实质上是理性确定自身的职能边界，将政府建构在市场自主、社会自治的基础之上，做到有所为、有所不为。在法治社会，宪法和法律划定了地方政府行为的明确边界，行政权力的行使受到法律的限制，政府职能的设置依据法律的规定，政府机构的规模来自法律的约束，所有这些都是一个有限的框架。

3、从“权力型”转向“责任型”。传统地方政府对公民强调义务，却往往忽视其权利；而行政权力则被放大，有时甚至无限制地膨胀。现代地方政府则与责任相生相伴。从政府合法性的角度，政府的权力来源于人民，毋庸置疑要对社会公众负责，政府的一切措施与官员的一切行为都须以民意为依归。地方政府责任包括道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任和经济责任，承担责任成了地方政府的第一要义。

4、从“暗箱型”转向“透明型”。传统地方政府从机构设置、职责权限到规章制度、运行程序等都不对社会公开，一切事务都由官员进行内部决定和实施，以致被视为暗箱操作。现代地方政府将掌握的信息，除了必须保密以及涉及个人隐私的部分外，全部向社会公开。这符合民主政治的本意，可以促使其更好地实现公民权利尤其是知情权、选择权和参与权。

5、从“设租型”转向“廉洁型”。传统地方政府的官员是权力个体的代表，极易导致人们利用权力获取经济利益的设租行为，这也是腐败丛生的体制根源。现代地方政府加强对权力运行的监督和制约，营造腐败预期成本大于预期收益的制度环境。通过惩防并举，最大限度地减少权力设租的机会，确保公共权力为公共利益服务。

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