政府隐性担保

社会科学术语

政府隐性担保是指政府对企业的竞争失败和经营损失提供不言自明的担保。这种担保是政府信用的滥用，引发政府职能的错位，排斥了合乎市场经济法规要求的民间信用和民间担保。它所传达的信息背离了市场规则，破坏了“优胜劣汰”的市场秩序。

规范化

鉴于由政府隐性担保所导致的隐性或有债务对整个经济的正常运行造成的危害愈演愈烈，如果不能有效约束政府隐性担保的规模、结构、形式，建立相关的约束机制，就会危及财政运行，对整个宏观经济产生影响，甚至会带来社会和政治风险。所以，要继续发挥政府隐性担保的积极作用，就必须进行财政创新并对传统的政府隐性担保机制进行规范。

1．国有产权的市场化重组与政府及市场关系的重构。

政府对国有企业、金融部门提供的隐性担保究其原因都是由受保经济主体向政府转移外部成本的行为导致的。在我国现阶段国有部门的公有产权是不可分割的，要打破“财政—— 国企——银行”的预算软约束结构就要对国有产权进行市场化重组。其中主要包括三点：一是国有资产管理体制的市场化；二是国有企业、商业银行产权的多元化；三是国有企业、商业银行行为的市场化。另外，要调整政府与市场的关系，合理划分政府的事权范围，解决政府“缺位”、“越位”和“错位”等不合理现象，实现政府从“保姆”到“慈母”角色的转变。

2．实现预算管理制度向权责发生制的转变。

新中国成立以来，我国财政收支管理主要采用的是收付实现制。其弊端是政府负债核算不能完整真实地反映，使得政府债务被“隐藏”，夸大了政府可支配的财政资源，造成虚假平衡现象，不利于财政风险的有效监控、财政状况的科学判断以及政府的债务状况和偿债能力的准确评估。而权责发生制是以权利的取得和责任的承担作为确定收益和费用的基本标准，政府必须从自身所拥有财政资源总量的角度去权衡承担所有负债的最优数量，对从事的任何一项导致或有负债产生的活动负责并做出解释，从而使政府的或有负债也被纳入管理范围，它较之收付实现制更能反映实际财务状况。实行权责发生制就能够在源头上加强对或有负债风险进行预测、监督和控制，降低了财政风险。

3．隐性担保显性化，建立科学的风险分担制度。

隐性担保合同要显性化，合同内容要明确化，包括：被担保的债权资产的种类、数额，担保的方式、比例，债务人履行债务的期限，反担保措施等，以及被担保者需要按照估算的未来损失额缴纳担保费用和相应的管理费用。要充分体现权责统一，对担保双方责任规定得越明确、越正式，就越能够减少和防止道德风险的出现。要明确一旦发生违约，被担保者应该承担的经济成本和法律成本。世行专家HanaPolackova也指出：如果担保合同不指明风险由政府和其他各方根据财务担保比率和风险担保比率分担的话，违约的可能性也许会很高。政府的担保通常承担了所有风险。政府要向市场发出明确的信号，即什么样的市场行为是不能指望在其经营失败时获得政府援助的，以减少经营者对政府的依赖心理，从而减少市场中的道德风险以及可能出现的财政风险。

4．完善地方政府融资渠道。

在政府对股市和房地产市场的隐性担保中，地方政府的身影时常隐现其中，起到推波助澜的作用，这主要和地方政府的资金短缺有关系，特别是分税制改革后地方政府的财政收入占GDP的比重迅速下降，收支缺口迅速扩大。在当今经济危机背景下，地方政府的可支配财力受到很大的影响。面对如此困难的处境，2009年1月我国首次发行2000亿元地方政府债券，各省的债券于同年4、5月份募集上市。这在一定程度上能弥补地方政府收入的亏空，但还是杯水车薪。据国务院发展研究中心粗略统计，整个地方政府债务至少已在1万亿元以上，而且绝大多数都属于隐性债务，存在着杂、乱等现象。因此，拓宽其融资渠道、多元化筹资、加强市场化的方式不可避免地提上日程，建议可以参考发达国家的一些融资方式如在一些有条件的地方发行城市建设彩票，也不失为一种选择。

形式

1．政府对国有企业的隐性担保。

1984年之前，财政在中国的投融资体系中居于绝对主导的地位，基础设施投资、国有企业流动资金和固定资产投资大都是通过财政拨款的方式进行，国有企业的亏损也是由财政提供全额的补贴。1984年“拨改贷”改革后，原来的拨款变成了通过银行向国有企业放贷来弥补资金的不足。政府财政为国有企业支付的亏损补贴总体上呈现下降的趋势，而国有亏损企业的亏损额却逐年上升。这个棘手的难题，国家采取过一些措施但对国企的亏损挂账一直没拿出完善的解决办法。与此同时，亏损却一直在侵蚀着国有资产，中央企业2004年共申报核销资产损失3178亿元，加上财政部已核准的近1000亿元损失，央企核销损失共计4000亿元，这就相当于9．2万亿元资产总额的4．3%左右，3．02万亿元净资产的13．2%。可见，我国财政在处理国有企业亏损挂账上所做出的巨大牺牲，但这也从一个侧面反映了政府对国企的过分扶持，这实际上是政府对国企亏损的一种隐性担保。

政府对国有企业的隐性担保同时也表现在化解“三角债”和“债转股”改革上。上世纪90年代，“三角债”的存在严重制约了国民经济的正常发展，国家以通过银行贷款520亿元，地方和企业自筹35亿元的方式，共清理“三角债”1 838亿元，加上352亿元的流动资金清欠，共清理拖欠款2190亿元。1999年国家启动了减轻国有企业债务的“债转股”改革。“债转股”是指以组建的金融资产管理公司为投资主体，将商业银行原有的不良贷款资产转为金融资产管理公司对企业的股权。“债转股”事实上就是由商业银行对企业的债权关系转化为国有资产管理公司对企业的股权关系。“债转股”迅速降低了国有企业的负债率，并且还给国有企业留下了一种债务豁免的预期。国有企业和国有商业银行同为公有产权，作为它们的实际支配者的政府不会对它们的亏损和债务无动于衷，这种政银企一家的关系决定了政府会通过隐性担保的方式来加以化解。国有企业的技改贷款贴息和封闭性贷款本质上也是如此。

2．政府对金融部门的隐性担保。

隐性担保的形式，主要包括以下几种方式：

(1)30提高巴塞尔协议和我国商业银行法所规定的8%的资本充足率水平，国家通过债券或直接注入财政资金的方式予以补充。1998年为增强国有银行防范金融风险的能力，财政部就通过发行2700亿元特别国债募集专项资金来充实国有银行的资本金。

(2)为剥离国有银行的不良贷款，国家专门设立了四家资产管理公司来收购处置，金融资产管理公司由于承接的不良债务而造成的最终损失不可避免地由中央财政承担。

(3)为完成银行的股份制改造，动用国家外汇储备向四大国有银行注资。至2009年初，四大国有银行均完成或通过了注资方案，四大国有银行共获得900亿美元的资金。政府同时还对地方金融机构包括信用社、政府投融资公司提供着隐性担保。各地的政府投融资公司和信用社由于种种的原因倒闭，最后的兜底者自然是相关地方政府，当低一级政府不堪重负，上级政府便会及时伸出援手，这样就形成了以中央政府为核心的隐性担保体系。证券市场作为市场经济体系中优化资源配置的方式在各国的金融体系中的地位举足轻重，而我国证券市场建立的初衷是为了中国经济快速发展寻求持续资本供给，在这样的初始条件下，政府对证券市场的制度安排起着举足轻重的作用。

以我国证券市场的主体股票市场为例，中国的股票市场不是纯粹地以市场经济为导向而是以政府这个隐性筹资保险公司为依托的为国企融资服务的市场，不可避免地被贴上“政策市”的标签。其主要表现有以下几点：

(1)每逢股市持续暴跌，政府相关金融管理部门就会发表言论或出台措施来救市，市场上纷纷预测所谓的“政策底”，这使得普通投资者相信政府不会弃他们的损失而不管，呆在股市里总会挣钱。

(2)我国公开发行股票的公司是由地方政府或中央有关企业主管部门在国家给定的额度或指标内遴选后推荐，由国务院证券管理部门批准，而公司上市后的业绩会给相关政府和部门带来经济和政治利益的同时又在一定程度上会影响到今后该上市公司推荐上市的相关部门获得的配额多少，因此这种配额制使它们尽可能地选择良好的公司上市。

(3)由于上市公司资格的行政审批性质，僧多粥少自是常事，壳资源相当稀缺，一旦上市公司因发生亏损或其他情况而面临暂停上市或退市危机时，有关部门总会积极介入，通过股权转让、资产重组等手段挽救企业。这实际上就是间接向投资者发出了上市公司不会退市的信号，从而增强了投资者入市持股的信心。

(4)公司能否发行股票与发行股票多少，都是由政府监管机构严格控制，企业上市后的监督自然也要由政府负责，这就会导致投资者不积极监督上市公司和上市公司不关注自己的信誉，这样就会存在道德风险，当这些道德风险转化为经济风险后，政府就不得不出面承担了。

3．政府对房地产业的隐性担保。

由于房地产业的关联度强、影响力系数高、波及效应大，成为了国家宏观调控的风向标，纵观我国近些年来房地产业的发展历程，可以明显地看出国家对它也提供着隐性担保，主要表现在：

(1)为促进国民经济的迅速发展，2003年将房地产业定位为拉动国家经济发展的支柱产业之一，明确提出要保持房地产业的持续健康发展，这就需要国家对房地产业投入更多的政策和流动性支持，很大程度上造成了房地产的泡沫，在当今我国的房地产价格理性回归的过程中，这些措施给了房地产商政府会支持它们的预期，使他们坚挺房价，而公众的有效需求又不能满足，这样的供求矛盾不仅影响了社会经济的健康发展，也违背了政府的初衷。

(2)这两年在我国房地产价格的调整期间，各级政府纷纷出台救楼市措施，包括降产业交易税率、购房者补贴优惠、房贷打折等，以此维持房价体系，挽救房地产市场。

(3)为增加财政收入、彰显政绩等目的，地方政府往往在土地使用权出让、政策监管、疏通银行关系等方面做文章为房地产业提供便利，在吹大我国房地产市场泡沫的同时也给了房地产经营者错误的观念：太重要不能倒(Too Important To Fau)。

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