政治与行政：一个对政府的研究

弗兰克·约翰逊·古德诺著政治学著作

《政治与行政：一个对政府的研究》（《Politics and Administration：A Study in Government》）是美国政治学家弗兰克·约翰逊·古德诺创作的政治学著作，首次出版于1900年。

内容简介

古德诺在《政治与行政：一个对政府的研究》这本篇幅不大的行政法学经典著作中，扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法，而对先前威尔逊提出的“政治与行政”二分法做了进一步的阐述和发挥，他认为政治是民意的表现，亦是政策的决定，行政是民意的执行，亦是政策的执行。这种对政治与行政关系的经典阐述为行政学和行政法学的独立研究奠定了理论基础。同时他通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系，行政与立法、司法的相互关系，中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大基础理论问题的考察和分析，比较系统地阐述了他的行政法学思想。

作品目录

创作背景

1776年，美国从东海岸的13个殖民地开始，不断开疆辟土，最终成为当时世界上最大的新兴国家。美国在南北战争结束以后获得了更大的发展，特别是1880年前后，已从农业国变成了工业国，基本上成为一个现代国家。短短的一百多年里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀。美国巨大的国家潜力有待进一步的开发和凝聚，但建国时设立的政治框架、政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈。到19世纪末，美国的政治体制面临分权过度、政党分赃以及国家行政体制落后于现代生活节奏等诸多问题。

古德诺是进步运动的积极推动者和倡导者，是当时颇负盛名的社会改革人士，曾在1900年参加起草《纽约市宪章》。古德诺在行政法学领域有很高的学术成就，他从法律角度研究市政机构和管理，研究20世纪初期美国城市政治。在当时美国社会反对政党分赃制，要求进行行政改革，实行科学管理的大背景下，他在《政治与行政：一个对政府的研究》一书中系统阐述了政治与行政分离理论。

作品思想

与古德诺同一时代的托马斯·伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）在《行政学研究》一文中明确指出，“行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政”。在威尔逊政治与行政两分法中，行政与政治更多的是区别而联系甚微。古德诺则在威尔逊的基础上对政治与行政二分思想进行了进一步阐述和发挥，使其得以丰富完善。

古德诺从对孟德斯鸠三权分立学说的批判开始说起，认为三权分立学说在现实中的可操作性存在不足，它只是一种理论和结构上的划分。他在对多种理论阐述的基础上，从实际功能角度提出了“政治与行政二分法”，认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，行政可分为司法行政和执法行政。同时，他又强调政治与行政二分不是绝对的，只是一种相对的分离，需要通过一些方式走向协调，以保证国家意志能够准确地表达和高效地执行。在如何协调二者的关系上，他认为政治应对行政适度控制，这个适度一是指幅度不能太大，二是指有限区域的控制，司法行政不应予以干预，以保证其公正性，要更多地对执法行政进行控制，以保证其方向性。在说明协调方式有哪些的时候，他以英国为例说明了法内调节的方式，在对美国地方分权的传统分析的基础上，说明美国独特的调节方式即法外——政党调节的必要性，再从政党的发展历史入手，说明了政党政治的意义以及可能出现的问题，并通过探求政党不负责任的原因，说明了使政党真正负责的方法。最后，他认为美国应从行政体制改革着手，加强中央政府集权，从法律上明确政党的地位使政党将责任落到实处。

古德诺在政治与行政二分法问题上的贡献，主要在于他对政治与行政划分所作的进一步阐释，特别是在理论上以两权分立而不是三权分立对政府机构进行了整合，确立了新的权力分立、制衡原则。古德诺用另一套话语解释了权力的划分和运行，从某种程度上说，甚至是对1787年宪法的一个否定。古德诺的划分是大胆而富有创造性的，这一划分明显的特色是行政机构权力的扩张：它不但固守了行政权力的阵地，而且取得了“表达意志”的权力，行政机关甚至获得了除立宪、修宪以外的所有领域内的立法职能。

古德诺指出政治与行政不仅存在区别，还要取得两者的协调。这种协调思想成为古德诺政治行政两分论的精髓：为了求得有效的行政管理，就必须将政治与行政分开，使政治功能有限度地控制行政功能；为了保证自由的实现，表达国家意志或制定法律的机关，必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种控制。这就是在政治与行政互动中寻求协调路径之一——政治对行政的适度控制。古德诺认为，政治必须对行政取得某种形式的控制是这种协调的基础，而这种“控制”是通过法定制度达到的。同时，他也注意到这种控制必须在一定限度内，认为仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。古德诺所要阐明的是寻找政治对行政这种必不可少的控制的恰当限度，以真正地实现政治和行政的协调。对此，古德诺的回答是要区分两种不同的行政功能，包括执行功能、司法功能、准司法功能、统计功能和半科学功能。他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政治机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。对于执行性的官员只需要从属于政治，保持政治对行政的控制，他们随政党共进退，其余的行政官员应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。

古德诺认为，一方面政治要适度控制行政；另一方面，协调还取决于行政权力的必要集中。行政适度集权是政府与行政走向协调的第二条道路。古德诺从行政权发展的历史出发，论证了“行政适度集权”理论的合理性。由于美国是将三权分立理论贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家权力作了横向的划分，使立法、行政、司法相互分立、相互牵制，而且还使中央和地方分权，从而大大地降低中央集权化程度。尽管美国的分权实践在贯彻民主和法治的道路上有它可取之处，但是其弊端也不可忽视，尤其是它直接和间接地导致了政治与行政的失调。古德诺清楚地看到，这种分权，特别是中央和地方的分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。针对上述问题，古德诺提出，要改变这种状况，只有通过行政权的集中这个途径。因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调。在抛弃旧体制的基础上，古德诺的民治政府方案就是：首先，在全国、州和城市集中行政权力；然后，承认有那么一种政府功能，就像司法的功能那样，应该是不受政治影响的，当然在推崇行政集权的同时，对于政治生活中的政党的要求是它必须受到公众的限制和控制。

古德诺在探讨政治与行政协调的路径上没有局限在对政治和行政关系内的思考，他对美国政府现实机构运作的外部环境进行了仔细分析，还充分考虑到法定体制外的政党对政治与行政关系的协调做出的重大贡献。古德诺在研究政府与行政关系时发现，美国宪法所提供的法定政府体制并没有使政治对行政的适度控制和行政权的必要集中得以成长和发展。宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖，使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去了统一性。然而，美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调。古德诺研究发现，美国政府体制得以顺利运行多亏政党功能的发挥。古德诺在其政府理论中突出了一个框架，那就是整个国家的政治机构由三大部分组成：执行国家意志的机构、表达国家意志的机构以及政党。这三者之间是协调的：政党向人民负责，沟通了人民和表达国家意志的机构的关系；行政机构以自己集中而又独立的权力自主地执行业已形成的国家意志。针对美国政党政治的现实，古德诺指出要实现民治政府，使政党负起责任是关键。古德诺分析了大量的案例来探讨政党不负责任的原因，并试图找到解决之道。他认为，必须使政党作为一种政治机构接受公众的管理和监督，以及使党魁向党负责。

考虑到政党在美国政府体制中具有的巨大作用，古德诺认为，必须使美国的政府体制作出某种调整以进一步容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。为了达到此项目标，古德诺认为首先要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整个政府负起全责。由于美困政府体制上的原因，行政权是分散的，尽管政党负起挑选行政官员的责任，但是各类行政长官的任期不一致，选举有错落，政党在一次选举胜利中所能获得的对政府的控制并不是全面的。这种行政权不能集中于一党的局面，便造成了责任不明确的弊病，进而必将会带来推诿搪塞、涣散和无效率。为此，应该将所有的行政权集中到一个行政长官手中，从而使政党能通过一次选举胜利而担负起全部责任来。古德诺明确指出建立行政集权体制是政党得以对政府负责、加强民主与效率协调的重要保证。他主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。古德诺认为，美国的两党制实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的判断，这样往往导致许多问题不能真正体现人民的意志。为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革措施就是更加经常地使用公民投票的方法。

综上所述，古德诺不仅继承了政治与行政二分法的思想并作了进一步阐述，明确地定义了行政的内涵和外延，为政治学和行政法学的研究奠定了理论基础，而且更着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。他对协调政治与行政关系提出的一系列理论观点体现了一种对传统观点的批判精神。当然总体上他还是站在美国中小资产阶级利益立场上，为维护资产阶级的合法统治保驾护航。

作品影响

古德诺在该书中阐述的行政应实行科学化的专业管理的思想，对当时的行政实践和理论研究产生了深远的影响，并成为第二次世界大战以后行政学研究的出发点。

出版信息

作者简介

弗兰克·约翰逊·古德诺（Frank Johnson Goodnow，1859—1939），美国政治学家、行政学家、法学家、教育家。古德诺对法学、政治学以及行政学都有所研究，曾任哥伦比亚大学教授和美国政治学会的第一任主席。1883—1914年开始在哥伦比亚大学任教。自1888年起，他在该校主讲行政法学等课程，为时近20年。1913—1914年两年间，古德诺曾到北京任中国政府的政治顾问，因撰写《共和与君主论》，为袁世凯的复辟制造舆论而被骂为袁世凯的吹鼓手。1913—1929年，古德诺出任约翰斯·霍普金斯大学校长，先后教授行政法、历史和政治学。古德诺一生著作甚丰，主要著作有《比较行政法》《政治与行政》《美国的市政府》《美国行政法原则》等。

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