文书档案改革运动

南京国民政府的文书处理和档案管理的改革

文书档案改革运动是20世纪30年代针对南京国民政府多年积弊进行的文书处理和档案管理的改革，始于1933年6月，历时两年，是国民政府行政效率运动的序幕，推行比较顺利。从运动的进程和结果来看，对提高行政效率的影响甚微，但广大文书、档案工作者在调查研究、制订方案、设立机构、推行改革等方面都取得了一定成绩,其中尤以文书档案连锁法的制订与实施影响较大。运动对提高当时档案工作的社会地位,促进档案理论研究的开展和外国档案管理理论的传播,以及对中国档案教育、档案学的产生都有积极的作用。

历史背景

源于“七分政治”的国民党行政改革, 可追溯于1932年12月3日的第二届全国内政会议, 其后, 南京国民政府采取了多种行政改革措施, 如推广行政督察专员制度、省政府合署办公、县政府裁局改科以及县以下的基层保甲制度等, 均属“寓内政于军事”之实施, 而唯独文书档案改革有着比较标准意义的行政改革, 其始于1933年6月。1934年7月行政院成立行政效率研究会后, 则比较专于这一改革。从当时历史背景上考察, 文书与档案改革源于以下几个方面的原因。

其一, 行政改革易起风波, 文书档案改革涉及的利益纷争比较小, 容易被各方所接受, 可作为当时行政改革之突破口。如同萧文哲所言, “行政之意义, 时人尚不甚明了者, 往往将行政与政治混为一事, 一闻行政改革, 便以为改革政治, 掀起政潮。” 基于此, 行政改革就需要找一个容易被人接受的改革点入手, 以推动整体改革。这一点, 甘乃光作为这一运动的发起人, 阐述得非常清楚。他认为, “在中国, 行政的改革, 与别国实为一桩不易进行的事情, 要有学理的研究, 要有事实的需要, 要有实际可行的方案, 最重要的, 不可即由此而发生政潮, 因此运动若在初期, 即发生激烈的反抗, 则此运动即易挫折……各级行政的改革亦然, 当使各级政府人员有改革的自觉, 然后其他的改革运动, 自然应运而生, 于是遂定各级政府人员感觉最敏而人人有关的文书档案改革为入手, 问题比较的小, 而范围与普遍性比较广大。”当时行政效率研究会专门委员李朴生也指明, 档案管理具有通用性, “不是主义或政策, 只要有妥善的办法, 各方都是乐用的。”

其二, 公文作为推行政令的工具, 其时确有改革之迫切需要。“官署、公团以及特种事业机关积存的记录文件, 时时要检查稽考, 时时要根据它来做测比、统计、研究等工作, 总之, 时时要应用它。” 由于国民政府初期公文拟写与处理程式, “相当板滞, 有一套的术语, 非老于此道的人不易畅利运用。因而, 当时对公文改革予以行政效率上考虑也势在必行, 从中央到地方, 均有这种共同改革之需要, 提出“在文书方面由收文以至于发文, 亦经过种种处理之手续, 此等手续之繁简快慢, 与行政或公务进行上之效率有密切关系, 故论行政效率者, 莫不首先注意文书处理之是否迅速简捷。” 故而, 内政部在推行行政改革时, 着意将文书档案改革这种“对物不对人”之改革措施, 作为行政改革、提高行政效率的突破口。

其三, 公文改革有利于改革施政程序与行政风气。施政程序繁琐是国民政府在处事方式上因循守旧, 在行政系统上权限不清等原因所造成的结果, “公文处理的方式像宝塔一样。”“在理论上, 每件公文, 不论性质如何, 都应该由宝塔的最下一层, 循序送到最上一层, 再由最上一层送回最下一层。” 比如, 国民政府出台一个法案, 至少要经过十余道程序, 历时半年以上;如果中间环节出现问题, 那就不知要拖到什么时候, “这种繁琐复杂的施政程序的弊端, 不仅在于费时, 更在于误事。” 。蒋廷黻在行政院任政务处长时也痛感其弊, 指出, “不良行政程序很浪费时间” , 他举例道, 如果教育部长要省教育厅长办某事, 他必须先请 (行政) 院长命令省主席, 再由省主席转令教育厅长;如果卫生署长要某特别市市政府采取某项紧急防疫措施, 他不能直接命令市府卫生局长, 必须先呈请行政院, 命令有关市长, 再由市长转令卫生局长。由是, 无论上行文或是下行文, 文书运转统统走“之”字, 违背了政令应直线传达能效最大、速度最快之原理。

其四, 南京国民政府的文书档案管理, 沿袭了民国初甚至清末的方法及管理体制, 在管理方面仍然存在着诸多方面的封建特征, 主要表现在“体制的分散, 管理的落后, 以及人员的世袭等”, 这些方面已严重影响到机关行政效率的提高。南京国民政府的文书档案管理的现状, 使越来越多的政府官员和职员提出提高行政效率, 改革文书档案管理的问题。随着国民党统治的确立和暂时统一局面的形成, 近代国家机关行政效能越来越被政府人士所重视, 而文书档案管理在近代国家中的作用也越来越被人们所认识为适应这一要求, 此时有一批政府人士和学者, 介绍了欧美文书档案管理的技术和方法。总之, 由于国民政府提高行政效率的需要, 以及国外行政管理科学化对中国政界的影响, 30年代初期文书档案的改革也就势在必行了。

傅荣校. 论三十年代南京国民政府的文书档案改革[J]. 档案学通讯, 2005, (01): 87-90.

改革经过

30年代初期,国民党四次围剿红军均遭惨败,一些政界和军界人士在总结时,将原因归咎于国家机器运转不灵,行政效率低下。为了挽回败局,巩固其统治地位,国民政府采取了一系列政治和军事改革措施。提高行政效率,加速国家机器的运转就是措施之一。而国家机关公文处理迟缓、管理混乱等陋习积弊,直接影响和妨碍了政令的推行,也就自然成为行政改革的首选。加之早在运动之前,陈立夫在中央党部、蒋梦麟在教育部、黄伯樵在上海公用局都进行了文书档案改革的试验,许多机关内部也在酝酿改进文书档案工作。1933年6月,行政院召集改革公文档案会议,讨论了由中央各部会18个提案汇集而成的“各部会审查处理公文改良办法”,会议主要有两项决议:一是文书处理方面,公文就文稿意义划分段落,采用标点符号断句;二是档案方面,对于各种分类目录,采用甲乙两种卡片登记,由行政院令行各部会试办。同时决定文卷保管年限原则及改良保管档案办法。这次会议可视为文书档案改革运动的序幕。

会议主要有以下决议:

一是在公文拟写方面, 规定公文需要就文稿意义划分段落, 并采用标点符号断句。其实, 早在民国十九年 (1930年) 五月, 国民政府教育部就颁布了《划一教育机关公文格式办法》, “公文句读为免除误解, 便于阅览起见, 一律加用标点……” 规定通用的标点符号为14种。此次改革公文档案会议, 肯定了教育部的做法, 并向其他部会推广。国民政府行政院于1933年10月2日颁布了训令, 同时下发“公文标点举例及行文款式”, 要求在撰拟公文时使用标点符号, 并决定1934年1月1日起实施。公文中标点符号的使用, “打破了传统的句读方法, 使公文变得条理分明, 易于理解, 有利于国家政策法令的公布与贯彻执行。也是对流传中国数千年的传统习惯的一次改革。”

二是公文与档案改良之方案, 由行政院令行各部会试办, 再从其中挑选可行方案, “令饬各省市政府遵办”, 在这种改革口号下, 当时共有18个机关单位上报了方案。

1933年8月, 行政院通过了《各部会审查处理公文改良办法》, 在对于前述上报方案中, 选择了一些可执行方案, 其中建议采用改良公文与档案管理的诸种办法为:教育部对于各部会间处理公文改良办法, 交通部对于公文采用句读及分段办法, 行政院及内政部等拟定收发文簿式及公文总检查办法, 内政部提议档案管理应设总检查卡片, 教育、军政等部厘定文卷保管年限原则及改良保管档案办法等。

行政效率研究会成立以后, 对于文书处理与档案管理, 一度作为重点问题来调查研究。

1934年9月,主持“文书档案改革运动”的国民政府内政部次长甘乃光针对当时文书、档案工作脱节,档案保管分散、混乱的情况,提出了一个文书、档案合一管理的方法——文书档案连锁法,作为改革运动的试行方案,在内政部试行。文书档案连锁法的主要内容就是把文书收发和档案管理在某些作法上统一起来,以使机关的总收发室和总档案室发生密切的连锁,改变文书运转迟缓和档案管理分散、垄断的状况。其核心是在一个机关范围内,以集中统一的原则组织文书档案工作。连锁的具体办法是通过统一编号、统一分类、统一登记三个环节实施。其后教育部、武昌行营第五处以及江西、广西、湖北、四川等地方机构相继推行文书档案连锁法。

文书档案连锁法就是把文书工作和档案工作两者合一的做法。这个办法是根据当时文书档案工作脱节, 档案保管分散、混乱的情况提出的。目的是想通过几道简便的手续, 把文书工作和档案工作连锁起来, 以改变文书运转迟缓和档案管理分散、垄断的状况。其核心是在一个机关范围内, 以集中统一的原则组织文书档案工作。概括地说, 就是由机关总收发室按既定的分类方案, 将本机关全部收发文进行分类编号, 采用三联单进行一次登记, 然后把文件送至主办单位, 经办完毕的公文, 随即由机关档案室进行立卷归档。具体来说, 就是“文书档案连锁法”的三个“统一”, 即:统一分类, 统一编号和统一登记。

文书档案连锁法由于其本身的优点所形成的广泛影响也是肯定的。内政部于1934年9月中旬开始, 以一个月为试验期, 接着将初期试验的情况和连锁办法, 在《行政效率》第十期发表, 于是影响及于各地, 江西省政府即派员到内政部学习, 广西省政府亦派员调查, 其他南京内外的机关到内政部研究者很多。1934年12月,行政院正式成立了行政效率研究会,由甘乃光出任主任。这是个研究机构,同时也是改革运动的领导机关。研究会专门设立了文书档案组,继续内政部文书档案改革的研究。1935年3月, 甘乃光调到武昌行营任政务处长, 武昌县政府奉令实验文书档案科学管理, 由甘乃光派员指导, “关于公文处理程序、文书改革、文书档案连锁, 实验数月, 颇著成效。随推行各署区, 尚称便利。”他同时又于到四川之便, 在省政府对此问题进行讲演。“此种运动, 遂由扩大起来”, 经周连宽、孔充两人把试验结果, 写成《县政府文书处理法》、《县政府档案处理法》两本专书, 以行营第五处名义出版分送各机关参考。当时各机关尤其是县政府采用该书的办法很多。此项文书档案改革运动, 由于实验宣传的缘故, 即由中央推行到一部分省 (市) 、县。

1935年2月国民政府行政院设立档案整理处。由张锐任处长, 滕固任副处长, 在该处组织条例中明确指出, 它的职责是制订中央各部院整理新旧档案的划一办法, 并监督指挥各部会依法处理档案, 同时为建立档案库做准备。档案整理处成立后, 对当时行政院所属各部会档案管理情况进行了一次较全面的调查, 在《行政效率》上发表了不少调查报告。随之文书档案改革运动进入高潮。但是, 高潮只持续了四个月, 档案整理处因经费困难撤销。

档案整理处撤销后, 改革仍由行政效率研究会领导, 各部会档案管理调查既毕, 又拟出方案, 为了证实方案是否能推行无阻, 理论与实际是否能符合一致, 以行政院教育部拨旧档案一批, 做试验之用。于1935年10月2日始, 经一个月整理, 共整理293卷, 计2740件, 因此项工作, 为研究实验性质, 故整理过程即是研究过程。该会又于1936年2月1日接管行政院新卷试验, 均有相当收获, 方案得到证实和修正。他们认为中国档案管理到了此时, “尚不能说成功, 也可说有一个段落, 即对于各项问题, 却有一个比较妥善的办法。”这个阶段的试验, 可说是文书档案改革运动的尾声。

历史影响

1.对近代国家机关文书档案工作的发展起了促进作用

改革初期,国民政府推行以公报代替需公布的发文、以会签簿代替会稿咨文、修改收发文簿式及公文稿面、加强公文总检查、采用标点符号并分段叙述以及档案管理采用甲乙两种分类卡片、制颁文卷保管年限原则及改良保管档案办法等一系列文书档案改良措施,改善了文书档案管理混乱、落后的状况。在文书方面,公文就文稿意义划分段落采用标点符号断句,是国民政府肯定了教育部的前期做法,并颁布训令公文标点于1934年1月1日起实行,同时下发“公文标点举例及行文款式”,向中央各部会推广使用。早在1930年5月,教育部就颁布了《划一教育机关公文格式办法》,规定“公文句读为免除误解,便于阅读起见,一律加用标点……”。公文标点符号的使用,打破了传统的句读方法,使公文变得条理分明,易于理解,改善了行文质量,有利于国家政策法令的公布与贯彻执行,也有利于语体文式的公文逐步推广普及。30年代以后的公文明显有别于北洋政权时期的半白话文式的公文。在档案方面,行政院1933年颁发《文卷保存年限四项原则》,明确规定了案卷应分定期和永久保存两种。改变了“当时现行机关保管文卷不论是否重要,有无时间久暂性质,一概永久保存”的状况,这一系列措施逐步改变了因案卷杂糅、簿籍繁多而调阅困难、保管易于疏漏的弊病。

文书档案连锁法的推行,简化了文书收发、编号、登记等手续,加速了文件的运转,提供了机关文书档案管理的统一办法。改革之前,以内政部为例,内政部的文书和档案的处理存在:1.收发文号数都用司作单位,无收发文总号。 2.档案管理分散,六司二十余科档案的管理和办法参差不齐。3.遗失文书不易查考。4.新旧档案整理不能划一,调卷、阅卷非常困难等问题。此等弊端,一般机关普遍存在。连锁法推行后,文书实行一个机关统一编订一个总收发文号,对所有收发文进行有序管理;其次公文档案统一分类,由总收发室根据机关的机构和业务分工,事先拟好分类方案,既有利于公文分门别类地归档,也有利于各部门各司其职 ;同时机关所有收文和发文只在总收发室用三联单登记一次,减少了层层登记的繁琐手续,也简化了登记的内容。

分类方法的实际改革和理论探讨,为档案工作的科学化和规范化管理积累了经验。当时“有的机关科有科的档案,股也有股的档案”,互不统属,各行其是。档案分类一直没有正确的标准,逻辑系统也不明确。运动期间,人们对于分类在档案管理中的重要性已有所认识。加之图书管理中分类方法运用的经验,也给档案管理方法的探讨带来了启迪。当时关于分类问题的研讨十分活跃,档案分类的一般原则和方法受到了普遍重视,各机关先后采用了十进分类法、纲目分类法和类户分类法等。文书档案连锁法试行的是纲目分类法,是一种固定以组织机构和职掌为区分原则的分类方法。30年代大多机构采用以职掌为主要区分原则的十进分类法,到了40年代则普遍采用纲目分类法。周连宽在《档案管理法》一书中,总结了纲目分类法与十进分类法比较的三大优点:一是按组织机构区分容易掌握,便于分合;二是各类目符号各异,层级醒目,便于检索;三是不以十为限,符合实际。分类方法的科学、规范,极大地改善了公文归档成卷的基础和案卷的有序管理。

文书档案改革措施的推广应用,尤其是连锁法自身的优点所形成的影响以及试验宣传的缘故,引起了社会各界对档案工作的广泛关注。一些报刊,特别是《行政效率》杂志发表了不少调查报告,刊载了许多有关文书档案工作研究的文章。这些文章一方面介绍了美、英、法等国家近代档案管理的方法,如《英国档案整理简史》、《法国国立档案学校沿革》等文;另一方面也讨论总结国内各级机关档案管理的经验教训及有关业务问题,如《内政部档案整理调查报告》、《现行档案制度与其改善方案》等。使人们了解了国内机关档案管理的现状和国外档案管理的方法。同时,运动中不同机构和文书档案人员相互交流、相互借鉴,使先进的档案管理方法得以推广、普及,也提升了社会的档案意识,使人们对档案工作有了进一步的认识。

2.推动了中国近代档案学理论的研究和档案学的形成

中国档案学思想的萌芽,在进入20世纪30年代后,迅速成长和发展起来,形成了档案学最早的体系,奠定了档案学的初步基础。这与文书档案改革运动,有着直接的联系。

第一,改革运动促成了近代档案学研究的第一次高潮。由于国民政府推行文书档案改革的影响,客观上在比较大的范围内宣传了文书档案工作的重要性,改革动员了一批文书档案的实际工作者对一些部门进行了调查和专门研究,写了很多调查报告和论著。当时行政界的一些知名人士甘乃光、滕固、周连宽、何鲁成、程长源、龙兆佛等,都加入了档案学研究的行列。当时的《行政效率》杂志上先后刊载了67篇关于文书档案工作研究的文章,1935年5月还出版了《行政效率·档案专号》。一些研究档案工作的专著,如周连宽的《县政府档案处理法》、何鲁成的《档案管理与整理》、程长源的《县政府档案管理法》等相继出版,成为了近代最早的档案学理论研究成果。

第二,改革运动促使档案学从文书工作的研究中分离出来,并构成了自己的基本体系。我国封建社会档案工作一直是文书工作的后缀部分并主要为机关行政管理服务,因此档案学萌芽于文书工作的研究。档案学从文书工作的研究中分离出来,加以独立的研究始于“文书档案改革运动”,即当时所称的“档案管理”的研究。其时已经构成了档案学的基本体系。如档案的点收、登记、分类、编目、庋藏和调阅等。周连宽于1935年编著《县政府档案处理法》的同时,还出版了一本《县政府文书处理法》。它充分地说明了我国档案学的形成,不仅萌芽于文书和文书工作的研究,而且一开始就把档案管理与文书处理两者分别独立又密切联系地加以研究,也反映了我国档案学是从研究机关档案室的工作中成长和形成的特点。

第三,改革运动的实践经验为档案学的最终形成提供了平台。这一时期档案学理论主要是从总结现行机关档案改革的实际经验中产生的。文书档案改革运动的推行,使档案学的研究从最初萌芽时期以总结某一机关的经验为范围,提高到总结某一类型或某一部分机关的经验。如1935年周连宽著的《县政府档案处理法》实际上是湖北武昌县文书档案改革运动的经验总结,1936年程长源编著的《县政府档案管理法》则是根据浙江兰溪县政府整理档案的经验编著而成,这些一般只是直接经验的叙述。随着改革运动的开展,档案学的研究更进一步提高到从全国着眼,以中央国家机关的档案管理工作为研究目标,来总结整个改革运动的经验。1938年何鲁成编著的《档案管理与整理》,虽然还没有完全脱离当时整个档案改革运动的直接的经验总结,但较前述二著来说,则已有了显著的抽象概括,为当时档案学的最终形成奠定了基础。他认为文书档案连锁法的推行,是当时档案改革的中心问题,也是当时档案学的中心研究课题之一。所以说“以文书档案改革为主要内容的‘行政效率运动’开展的客观需要,是导致中国档案学产生的直接原因。”

3.培养了一批档案专业人才,为我国近代档案教育的兴起提供了契机

我国档案和档案工作历史悠久,档案人员的专业技能一直由师傅传授,“卷阀”把持垄断档案的现象由来已久。到了近代,“卷阀”盘踞操纵档案尤以地方机关为最严重。这种管理上的“自成一套、密不示人”的封闭与落后,阻碍了近代国家档案事业的发展,尤其是妨碍了政令的推行和行政效能的提高。行政院档案整理处处长滕固曾说:“在中国图书馆事业,经过十余年的努力,已有可观的成绩;而在档案,则仍停滞于师父传徒弟的旧式管理。”30年代文书档案改革运动,就是以打击封建“卷阀”把持垄断档案为主要内容。改革措施的推广以及档案法规的制颁,都是围绕文书档案工作的规范、统一和公开来进行的。改革运动使专职档案人员的专业技能得到了培养与锻炼。1935年2月行政院成立档案整理处,一方面是加强文书档案工作的领导,促进档案工作的规范统一,同时也是为了加强对档案人员的管理和培养。改革运动从机关文书档案工作者中培养和造就了一批档案学理论研究者,在他们的著作中普遍论及了档案人才的标准及培养方法,有的著作系统地提出了关于档案人员的训练、考核、任用、进修、辅导等制度。对于一般档案工作人员,要求有相当素养的史学基础和编辑水平以及专科以上学校的学历,尤其寄希望于青年来改革档案管理,明确提出了档案教育的问题。这批理论研究者中许多人成为了第一批档案教育工作者,如甘乃光、周连宽、龙兆佛等。他们既在各机关率先推广实行新的文书档案管理方法,又对文书档案人员进行专业培训,传授文书档案管理新方法。内政部、教育部曾举办过培训讲座,四川、广东等12省地方行政干部训练团和西北干训团都曾设有档案班,学员主要是政府机关的档案人员,培训的内容多为文书处理与档案管理,如档案的点收、分类、登记等。1939年,为了适应各级机关改进文书档案工作的需要,国民政府教育部在湖北私立武昌文华图书馆专科学校内,附设了一个档案管理专科。教员主要有王坤、傅振伦等,学习的科目有中国档案通论、档案分类、档案编目等。这是当时培养档案人才的最早的专门教育机构。殷钟麒于1946年创办的私立崇实档案函授学校,则改变了我国档案教育“向无正式学校”的历史。同时上海私立中国档案函授学校、江苏学院行政管理系、四川国立社会教育学院图书博物馆系以及一些职业学校和讲习班等,也都讲授档案方面的课程,培养档案管理的技能。

可以说档案教育在20世纪三四十年代的兴起,与文书档案改革运动有着密切的联系。一方面改革运动推动了档案事业的发展,随着档案管理新方法的推广、普及,急需大批新型档案管理人才。另一方面,改革运动促成了一批档案学研究成果,培养了一批档案学理论人才,为档案教育的兴起,做了理论和人才准备。因而初期的档案教育,更多的是培养了一批文书档案工作的应用型人才。

需要指出的是,这次改革运动带有试验的性质,改革的措施并没有得到完全实施,改革的方法也不尽正确。如“连锁法”混淆了立卷与分类的关系,“分类方案”实际上只起对单个文件的“分类”作用,而没有考虑一组文件之间密不可分的立卷问题,形成的档案学理论多为工作经验、工作方法的总结,改革也未能使档案管理体制得到根本改变,运动中诞生的档案工作行政领导机构——档案整理处,也只存续了4个月。但是,这些并不能改变文书档案改革运动给中国近代档案事业发展产生的积极作用。

历史评价

南京国民政府的文书档案管理,沿袭了民国初甚至清末的方法及管理体制,在管理方面仍然存在着很多封建性。

要正确评价30年代国民党政府文书档案改革运动,首先要弄清楚文书档案改革运动与行政效率运动之间的关系。文书档案改革运动虽然属于行政效率运动的组成部分,且是一个重要部分,与之相互联系、相互影响,但它毕竟不能等同行政效率运动。当时影响国民党政府行政效率运动的因素,据甘乃光称有八大方面:“一、组织问题;二、人员问题;三、财务问题; 四、物料问题;五、行政资料问题;六、施政程序问题;七、省市县问题,八、专门行政问题”。而属于文书档案工作的只有第四、第五点两大方面,仅占其整体的1/4,故文书档案改革运动在行政效率运动中也只占其中的一部分,并不能起决定作用。况且文书档案工作在理论上自成体系,有它的相对独立性,它的运动结果并不一定附合于它的最初主体——行政效率运动。毫无疑问,行政效率运动失败了,但并不等于文书改革运动失败了。

文书档案改革运动是成功的,理由如下:

第一,这次改革运动是直接针对当时文书和档案工作两个环节脱节,档案管理分散混乱的状况提出的,实行总收发室“三统一”,档案室集中立卷归档。这种以文书与档案工作相互连锁为中心内容的文书档案改革在当时是行之有效的,是切中时弊的。它不仅没有混淆文书与档案两个事物,相反,却是一次积极的尝试和探索。

其时,档案管理百弊丛生。仅就登记和分类两个环节考虑,登记方面,大部分机关收发文登记繁登琐,记层次多而方法不一。如财政部、秘书处及总务、赋税、公债、钱币四司用同样登记簿及分类登记簿两种。国库司则以收发文簿为总登记簿。会计司则另用一种分类登记簿。关务署总登记簿又略有不同。盐务署“各科股自行登记”；军政部,“总务厅有四种登记簿……,有四种归档总簿。兵工署用归档簿登记。归档簿共分八类”;禁烟委员会竞不用登记簿,毫无登记手续。分类方面同样是严重混乱无统一标准。实业部由于采取分司署理,档案亦各自按司署科分类,“无人专司全体之事”。而且本部之内分类标准亦各不同,或依公文性质分,或依地域分,或依机关职掌分。没有严格的分类号码,一般先登记后分类;财政部的分类由各署、司、处自行决定。其中秘书处分两大类,类下分卷号,依案件发生先后排列。参事厅依性质分,用数字排列。盐务署各科股依照盐区分类。……外交部则引进国外图书管理中的杜威十进分类法。采取先依主管司分类,次依主管科分类,三依组织法上所规定之职掌的三级分类形式。除十进分类法外,还从档案的重要程度与保存年限着眼,另行分类。且“分类登记同时举行”。显然,以“三统一”为中心的文书档案连锁法极具现实针对性,改变了我国古代文书处理和档案管理“向无成法”的状况,“一革从前闭门造车削足适履之病,挚领振裘先将闺余纳之于岁,故能化庞杂为单纯,销支离于齐一”。这对简化文书档案管理手续,行政效率的提高确有实际意义。从这一点来说,它在一定程度上达到了国民党的预定目的:故“文书档案连锁法”颁行后,首先在内政部试行,继而又在教育部施行,“江西省政府即派员来部练习,广西省政府亦派员调查,其余京内外机关来研究者甚多”。随后湖北、四川等省开始实施。于是“此种运动,遂由省而县,扩大起来”。

第二,文书档案改革运动从历史发展上看具有铲除封建余毒,树立资产阶级新风的进步性。

1912年南京临时政府公布了“临时政府公文程式,公文名称上废除了几千年来封建王朝所沿用的象征帝王专制集权的制、诏、诰、敕、题、奏、表笺等,规定了令、咨、呈、示、状等五种富有民主色彩的新式公文名称。但是,及至国民党政府登台以后,各官署的公文处理和档案管理还是没有根本的变化和新的起色。至改革前夕,文书处理与档案管理落后闭塞的封建性仍然存在。档案管理体制上的分散,管理手段上的过时,尤其是档案管理人员的世代相袭,师徒相传的传统更是普遍存在。县政府管卷员利用职权,在档案管理上独出心裁,自搞一套,只传子孙、门生,秘不告他人。而二、三十年代县政府管卷员把持档案,垄断要挟之程度较清末之书吏有过之而无不及。各个机关,什么人都可换,独独司掌卷宗的人员不能换,不少机关以前在改革中淘汰了许多旧有人员,管卷员淘汰后却又要清回。然而他们的管理水平又实在低劣。检卷无一定标准和方法,全凭一人之记忆。结果保管非常混乱，根本适应不了文书档案工作近代化和科学化的发展需要,成了影响行政效率和文书档案工作的严重障碍。所以当时不少人愤怒地喊出“打倒卷阀!”要求废除封建的陋习陈规,建立与政府机关适应的文书档案工作。这次改革对档案管理环节中登记、分类、编目、排列等九个方面重新规定了管理制度和办法规则,尤其是“三统一”否定了过去许多混乱而不合理的管理手段,这在一定程度上起到了破陈立新的作用。一套打着资产阶级烙印的文书档案工作终于建立起来了,这针对封建的文书档案工作来说显然富有较大的进步性。

第三,这次改革直接导致了我国档案学的产生、发展。

这从整个科学文化领域来看是一大开拓性的贡献,填补了我国档案学这个空白,这种贡献较前述两点有更可观的价值。由于资产阶级文书档案改革运动中社会实践的锻炼及史学界等整理明清档案活动的影响,一批档案学研究先驱脱颖而出。如行政界较为知名的有甘乃光、滕固、何鲁成、周连宽、程长源、张锐、龙兆佛、孙澄方、吴崇廉和蔡国铭等。史学界则有沈兼士、方苏生、陈垣、郑天挺、徐中舒、吴晗、孙澄泉及毛坤等人。在这次改革运动的推动下,除了《行政效率》、《文献论丛》、《中国近代经济史研究集刊》及武昌文华图书专科学校季刊等刊物杂志,发表了一大批关于档案工作方面的论文外,档案工作管理和档案学专著也不断涌现。1934年出版了许同莘的《公牍诠义》,张锐、殷菊亭《公文程式与保管》。1935年周连宽《县政府档案处理法》,1946年程长源《县政府档案管理法》,1938年何鲁成《档案管理与整理》相继问世。嗣后,梁上燕《县政府公文处理与档案管理》、陈国琛《文书之简化与管理》、龙兆佛《档案管理法》、秦翰才《档案科学管理法》、傅振伦《公文档案管理法》、黄彝仲《档案管理之理论与实际》、殷钟麒《中国档案管理新论》等等如雨后春笋般在档案管理工作和档案学研究领域里出现。改革初期的著作,如周连宽《县政府档案处理法》,程长源《县政府档案管理法》等,已经突出地研究了集中档案管理制,档案分类及档案编目等问题。特别是何鲁成《档案管理与整理》,它是一部从全国着眼,在统一集中的指导思想下编写的著作。基本上形成我国档案学在初期阶级的科学体系,一般地将此书作为我国档案学形成的标志。而到1946年才出版的殷钟麒《中国档案管理新论》一书,则是集我国当时档案学之大成的著作。本书论述周全,内容翔实,研究我国旧档案学的创生非研究此书不可。当然,不少的论著包括发表在《行政效率》及其《档案专号》上有关档案工作研究的60多篇文章,其科学水平并不很高,理论性也不很强,多来自于机关文书改革档案工作的实践经验,有些甚至是调查报告和讲义。但正是它们,却综合地初步构成了基本与当时档案工作实践相适应的独特体系。虽有它的历史局限性,而它的一切思想、观点、原则和主张基本上反映了当时档案工作的实际情况,指导了当时的管理,并为档案学的发展开拓了道路。事实上,“档案学”名词也在改革中正式问世。1935年,滕国在《档案整理处的任务及其初步工作》一文中指出:“用科学方法处理档案,有叫做档案学的(Arcdirs Ween)的学问,在欧洲也是近百年来发达的事”。据现有的文献信息表明,这是我国明确提出“档案学”名词的最早记载。1940年,龙兆佛《档案管理法》一书提到:“目前关于此问题之学问,虽然尚是空乏,但我相信至多十年之后,这一问题之学理必可发展成一种专门学问,档案学一词必可成为与图书馆学相对等之名词”。档案学名词的出现与档案界人士的合理预测,可见档案开始逐步脱去比较幼稚和粗糙的外壳,一步步往理论高度上升。中国档案学也便在这些先驱研究者和先驱著作的导引下,萌发、创生、发展,其功劳不得不归属于国民党的文书档案改革运动。

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