新公共服务

社会学术语

《新公共服务》是一本研究公民权、社会理论的书籍。虽然研究公民权、社区和市民社会的理论家、组织人本主义理论家以及后现代主义的公共行政理论家观点之间还存在着诸多分歧，但这些观点也有诸多相似之处。

简要介绍

它们将新公共服务的种种观念与新公共管理和传统公共行政的诸种观念区别开来，具体表现如下：

具体表现

(1)政府的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。

政府在过去所谓的“掌控社会”的过程中发挥了重要作用，但现代生活的复杂性有时却使得这样做不仅不合时宜，而且是不太可能。这是由于目前社会生活和政治生活确定结构和方向的那些政策和规划是许多不同的集团和组织互动的结果，是许多不同观点和利益的混合物。这些集团和利益最终以令人迷惑和不可预测的方式组合在一起，在很多情形下，把公共政策当作政府决策过程的结果已不再具有任何意义了。实际上，政府是个社会参与者，并且在决大多数情况下是非常重要的参与者，即政府与私人的或非营利的团体和组织协同行动，以寻求社区所面临问题的解决方案。

在这种新的现实条件下，政府的首要作用不仅仅是通过管制和命令来指挥公众的行动(尽管这样做有时可能是合适的)，也不是简单地建立一套惩戒规则和激励措施将人们引导到合适的方向上来。在此过程中，政府的作用从控制转变为议程设定，把合适的参与者集中到谈判桌前进行磋商和谈判，或者作为中间人促成公共问题的解决方案。以前政府总是会说“可以，我们能够提供那种服务”或者“对不起，我们不能提供那种服务”，并以此来回应种种需求。而新公共服务理论认为，民选官员和公共管理者在回应公民的要求时不应该只说行或不行，而应该说“让我们共同寻找解决问题的途径，然后一起去实现它”。在公民积极参与的社会中，公共官员不再只扮演服务供给者的角色，他们将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。

(2)公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。

新公共服务理论认为，建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员，广泛的公众对话和协商是非常重要的。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向。这样才能建立具有广泛基础的社区、国家或民族的远景目标，才能为未来提出指导性的理想。相比之下，通过这种协商过程来形成一系列简单的目标并不重要；重要的是通过该过程促使行政官员、政治家和公民处于思考社区和国家预期发展前景的过程之中。此外，政府还肩负着道义责任，即确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范。换言之，政府的作用将是确保公共利益居于主导地位，确保解决方案本身和提出解决方案的过程符合公正、公平和平等等民主价值准则。政府应当积极地提供这样的舞台，在这个舞台上，公民能够通过对话清楚地表达共同的价值观念，并形成共同的公共利益观念。公共行政官员不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求，而应该鼓励公民采取一致的行动。这样，他们就可以理解各自的利益，具备更长远、更广博的社区和社会利益观念。

(3)符合公共需要的政策和计划通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。

为了实现集体的远景目标，下一步就是要确定角色和职责，并拟定具体的行动步骤，将各方力量集中到实施计划的过程中。通过参与和推动公民教育计划、培养更多的公民领袖，政府就可以激发公民的自豪感和社会责任感，进而演变成在多个层次上都得到体现的强烈愿望。政府领导要明确阐述并且鼓励公民责任心的增强，进而支持团体和个人参与建设社会契约。尽管政府不能创造社会，但政府(特别是政治领袖)能够为有效的、负责任的公民行动奠定基础，这样人们会逐渐意识到政府是开放的、容易接近的，政府能够敏感地做出响应，政府的存在就是为了满足他们的需要。因此，关键在于确保政府是开放的、容易接近的，确保政府能够敏感地做出响应，确保政府的运作旨在服务于公民、为公民权创造机会。

(4)公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应顾客的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。

新公共服务理论认为，政府与公民之间的关系不同于企业与其顾客之间的关系。在公共部门中，即使是确定谁是顾客都很困难，因为政府的服务对象远不止直接的顾客，还包括等待服务的人、没有积极地寻求服务但可能需要服务的人、服务受益者的后辈、直接受益者的亲友等，甚至也有一些不想成为顾客的顾客，比如那些因超速行驶收到罚单的人。在表达自己的利益需求时，政府的一些顾客比另一些顾客拥有更多的资源和更强的技能，但他们不应该得到更好的对待。在政府中，公平和平等方面的考虑在服务供给中起着重要作用。尽管持续改进公共部门服务供给的质量具有明显的重要性，但政府不应当首先或专门地回应顾客自私的短期利益；相反，担当公民角色的人们必须表明他们关心更广泛的社会，表明他们致力于那些超越短期利益的事务，表明他们为发生在其邻里和社区的事情承担个人责任的意愿。政府必须回应公民（从广泛意义上界定的公民，而不只是法律意义上的公民）的需求和利益，鼓励更多的人履行他们作为公民应该承担的责任，并促使政府对公民的呼声做出快速反应。

(5)政府不应当仅仅关注市场，还应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。

政府责任问题极其复杂，但新公共管理都倾向于高度简化这个问题，即赋予行政官员较大的空间，让他们按企业家的方式行事，把效率、成本、回应性等方面问题诉诸市场力量。但实际上，行政官员受到并且应当受到一系列复杂的制度和标准的影响，包括公共利益、宪法和法律、政府的其他机构和其他层次、大众媒体、职业标准、社会价值观念和标准、形势因素、民主准则、公民等。公共行政官员与复杂的治理体系的所有各种竞争性规范、价值观与偏好之间相互影响。新公共服务理论意识到了这些责任的现实性和复杂性，承认在规范相互冲突和重叠的情况下，公共行政官员陷入了复杂的价值冲突之中，但认为官员不要独自做出这些决定，而要通过对话过程、中介组织、向公民授权和具有广泛基础的公民参与，让公民了解这些冲突和行为参数，以便使这些实际情况成为讨论过程的一部分。这样做不仅获得了现实的解决方案，同时也确立了公民权和责任。

(6)公共组织及其所参与的网络如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。

生产率改进、过程再造和绩效测量等是设计管理制度的重要工具。但如果不能同时充分地关注组织个体成员的价值观和利益的话，那种控制人们行为的理性企图最终将会失败。况且，即使这些管理和组织方法能够取得成效，它们也不会培养出负责任的、活跃的和热心公益的雇员或公民。如果期望公务员尊重公民，那么管理公共机构的人也应该尊重公务员。公共行政官员的工作具有极大的挑战性和复杂性，不能仅仅被视为渴求官僚工作的稳定性和结构的雇员，也不能仅仅被看做是市场的参与者。相反，公务员的动机和报酬不仅仅只是工资和稳定性的问题，他们希望能够改善其他人的生活。在为政府雇员和公民提供机会以巩固其公共服务动机和价值观并使其在此基础上采取行动方面，共同领导的观念是至关重要的。在新公共服务理论看来，共同领导、合作和授权成为组织内外的共同规范。共同领导关注组织和社区想要推进的那些目标、价值观和理想，它必须具备相互尊重、相互适应和相互支持的特征。正如伯恩斯所言，通过与人们共同工作而实施的领导改变着参与者，使他们的关注点转向更高层次的价值观。在此过程中，公民和雇员相似的公共服务动机都能得到承认、支持和回报。

(7)与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。

新公共服务理论明确提出，公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者，公共项目和公共资源并不属于他们。相反，作为公共资源的管家、公共组织的管理人、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者，公共行政官员已经接受了服务于公民的职责。公共行政官员不仅必须共享权力、通过民众展开工作、作为中间人促成解决问题的方案，而且必须把他们在治理过程中的作用重新概括为负责任的参与者，而不是企业家。

从理论上来看，新公共服务理论针对传统模型和现今居于支配地位的管理主义模型提出了重要的、切实可行的替代性选择方案。这个替代方案建立在理论探索和实践革新的基础之上，从而形成了可以与其他类似模型相比较的标准模式。当理论家之间的争论仍将继续、行政实践家还在试验和发掘新的可能性时，已有的贡献将对实践具有重要意义。

赫伯特·考夫曼(Herbert Kaufman)曾经指出：行政机构是为了在不同时期追求不同的价值观而得以组织和运作的。因此，把一个标准模式视为在任何时点上都普遍适用、而认为其他模式在这种普及的观点的背景下将发挥相对次要作用的做法将是比较有意义的。当前，新公共管理及其替代理论已经被建设成治理和公共行政领域中的主导范式。对民主社会公民权和公共利益的关注也没有完全丧失，它们只不过是处于从属地位而已。然而，在民主社会里，当思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中，未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础，并与后两者充分结合。

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