有效金融监管

金融术语

有效金融监管是指金融监管当局为实现维护金融体系稳定和鼓励市场创新目标而进行的效率和效果并重的金融监管。

内涵

一般来说，有效金融监管是指通过监管政策和措施的实施保证监管目标充分实现。在对其内涵理解上，应注意把握以下几点：

1．应该立足于提高市场对金融机构运行的约束，而不是人为地替代或扭曲市场的作用。

2．有关监管机构应该主动采取合理措施，对市场缺陷发挥积极的补充性作用。

3．任何监管措施都不能影响和抑制金融机构业务的正常开展和金融创新活动的深入进行，监管要适度。

4．由于金融市场在不断发生变化，所以金融监管方式也应该相应作出调整，实施动态的、持续的监管。

5．有效的金融监管不是万能的，监管本身不能也不应该绝对保证不出现金融机构的破产倒闭，在缺乏稳健的宏观经济政策的情况下，金融监管有效性是很难做到的。

效果

有效金融监管的实施后能够达到一定的效果，这些效果包括：

(1)建立金融机构经营的安全网，增强人们对金融稳定的信心；

(2)采取措施减少败德行为，增强市场行为主体的理性；

(3)限制金融机构承担过度的风险，主要包括两种不同的方法：一种强调限制金融机构可能从事的活动，即金融机构的分业经营管理；另一种是对金融机构进行资本充足性管制。金融监管的主流是保证银行资本金的充足性；

(4)强化信息披露，减少信息不对称的负面影响，以增强金融机构经营的透明度；

(5)开展金融监管的国际合作以建立国际金融的安全保障体系；

(6)采取综合监管措施，降低金融资产的波动性。

实施条件

有效金融监管的目的，是防范金融风险的发生，维护金融秩序的稳定，保证货币政策的正确实施，促进经济的发展。要实现上述目标，应具备以下条件：

1．要以科学的金融监管理论为指导。金融发展的历史表明：金融越发展，金融监管越重要。如果监管理论滞后于监管实践，就会严重制约金融监管水平的提高。因此，有效金融监管的实施迫切需要加强金融监管理论的系统研究，并形成一套较为完整的金融监管理论体系，以指导金融监管实践。

金融监管的理论体系应包括基础理论、应用理论和其他相关理论，三者相辅相成，有机配合，共同构成了金融监管理论体系。在科学理论的指导下，确定合理的监管目标，采用多种监管手段，实施有效的监管。

2．要制定完整的金融监管法律体系。完整的金融监管法律体系是实施有效金融监管的重要保障，它一方面能够保证金融宏观调控政策的有效实施，促进国民经济的健康发展；另一方面能规范金融市场主体的行为，维护金融市场的竞争秩序，促进金融业的稳健发展。同时，金融监管法律还可为依法治理金融提供规范性依据，为消除金融隐患、防范和化解金融风险提供有效的制度保证。

3．要有健全完善的金融监管组织体系。金融监管组织体系建设是有效金融监管的先决条件和重要组成部分。按照市场经济的要求，以明确分工、加强协作、减少重复、提高效率为指导原则，逐步完善金融监管的组织体系。一般来说，理想的监管组织体系至少应符合以下要求：一是监管主体明确，权力相对集中，监管标准与措施一致；二是监管主体有较高的权威性，与被监管者联系密切并有通畅的信息传递沟通渠道；三是监管主体具有与各相关部门的协调能力，便于货币政策和宏观调控的全面实施；四是有利于降低监管成本与社会代价，提高监管效率；五是能够符合金融国际化及国际监管惯例的要求。

4．要有有效的金融监管方法体系。金融监管方法体系是具体实施金融监管的必要条件，它应包括：第一，建立金融风险预警系统，及时对可能发生的金融风险进行预警、预报，通过设置一系列监测指标和比率，对金融机构的经营状况进行监测；第二，建立金融市场准入退出机制和救助方法系统，明确各类金融机构的设立标准和审批程序，界定各类金融机构的业务范围，依法实施对金融机构的市场退出管理；第三，建立现代化的金融监管方法系统，利用先进的高科技技术，建立金融监管网络，增强金融监管的科学性、针对性和有效性，不断提高监管水平；第四，加强对金融监管者的再监督，防止滥用监管权力，防范金融腐败，提高金融监管效率。

标准

金融监管是否有效，直接影响到我国金融体系的稳定和存款安全。而有效的监管，不仅取决于被监管者的配合，也取决于监管者监管水平的高低。为使监管者和被监管者同样具有某种约束，有必要为监管者设计一些标准，以监督监管的效率。结合巴塞尔银行监管委员会的《有效银行监管的核心原则》及我国具体情况，有效的金融监管可以从以下几个方面来评价。

金融业的稳定程度和竞争程度

稳定的金融是保证一国经济正常发展的必要条件之一，但稳定并不等于放弃和限制竞争，市场经济条件下的竞争是和发展、效率挂钩的，没有竞争的金融市场将是死水一潭。因此，如何使金融业的风险最小、效率最高就成为金融监管当局的任务之一，也是判别监管是否有效的重要标准。

没有监管，对金融业至关重要的安全性、效率性就得不到保障，金融机构为追求利润的最大化，往往自觉不自觉地牺牲流动性和安全性，历史上无序乃至恶性竞争最终导致两败俱伤的例子比比皆是。而金融监管则从市场准人、资本充足率、流动性、业务活动及市场退出等方面对金融机构加以监管，使金融机构的风险降低，保证整个金融体系的安全。但监管不等于要将金融机构管死、管僵，过度地注重安全，不适当地严加管制也同样扭曲金融行为，金融业会由于缺乏竞争而使整体效率低下。金融监管当局必须把握好监管的尺度，既能保证金融体系的安全稳定，又能维持必不可少的竞争的金融监管，才是有效金融监管所追求的目标。

发现问题的及时性

能否及时发现被监管者在经营管理中存在的不足，特别是那些重大毁坏银行信誉、威胁银行生存的问题，是判断监管有效与否的另一个标准。

及时地、准确地发现金融机构存在的问题，取决于以下几个因素：首先，要有先进的科学的监管手段，在应用电子技术的同时，现场稽核也不能忽视；其次，监管人员要精通金融业务，防止被不真实的报表所蒙蔽；最后，监管机构要和被监管者建立良好的关系，取得其信任，获得其积极的配合。

监管成本的高低

金融监管是要耗费资源的，也就是说金融监管的实施增加了监管者和被监管者的成本开支。首先。监管者需要设立监管机构，制定和实施有关的条例和细则；要有专门的监管队伍；要建立计算机情报信息系统，这些自然要耗费人力和物力。其次，作为被监管者，为执行监管当局的条例，要增加办公设备和材料费用；要聘请专门的律师；要保留和提供业务记录，还要交纳存款准备金、保险金，提取坏账准备金等。因此，在制定监管目标和设立监管措施时，必须考虑监管的成本，否则，不仅使政府的预算支出增加，还加重了被监管者成本负担，易引起反感和抱怨；而被监管者利润的减少将限制其满足客户需要的程度和行业竞争的条件，甚至有可能使被监管者采取更加冒险的行为来抵补这部分“额外”的成本。

监管的成本并非都可量化，有些成本是间接的，如道德风险。金融监管的实施有可能使被监管者在不突破监管规定的情况下，有意识地冒更大的风险去谋利，或者疏于防范而引发风险，而这风险恰恰是监管所要控制的。

总之，监管成本是客观存在的，它应该有个界限，一旦超过，即使在技术上可行也应适可而止。由于监管的收益比成本更难于量化，所以传统的成本一收益分析在此行不通。我们只能想办法降低成本，或者进行成本的有效性分析，以用最小的成本完成金融监管任务，实现监管的目标。

被监管者有意逃避监管的程度

金融监管本身的特点就是限制金融机构的行为，从市场准入到业务范围和收费标准，一直到最终的退出。那么，如何使被监管者自觉地去遵循监管的条例细则，而不是出于监管者的强迫，这个问题一直是各国监管者探讨的难点之一。

被监管者对监管的逃避，要么是由于监管的条例过于宽松，被监管者很容易有机可乘；要么相反，监管的条例太严，严重地抑制了金融竞争和业务的创新，使各金融机构不得不另走“捷径”。有效的金融监管应建立鼓励和惩罚的双重机制，对于被监管者，必须遵循监管的条件要求，否则其逃避监管的成本要远远高于由此而得到的收益，使其得不偿失而收敛其“不轨”行为。

若某一时期，金融机构大量地逃避监管，便可以断定监管的有效性出了问题，虽然逃避监管的情况难以杜绝，即使是监管本身极为适度、少有漏洞的情形下，也会有个别金融机构不遵守纪律。但当此种逃避不是个别机构时，监管当局就应反省，并立即采取行动。若属于监管者的问题，就应对监管条例加以修订，将现实中已被证明行之有效的做法转变为正式的约束；若属被监管者过失，就应加以制止、警告和处罚。

发展趋势

20世纪90年代以来，有效金融监管的理念不断革新和发展，更强调安全与竞争、成本与效率的权衡。从世界范围考察，其发展趋势主要集中在以下几个方面：

(一)官方监管与自律监控并重

金融监管包括政府的外部监管和金融机构的自律监控两个层面。前者是通过法定监管主体对金融机构实施监管，而后者则依赖行业自律和金融机构的内部控制。传统的监管体系偏重前一层面，强调通过专门的监管部门对金融机构实施规范性监管。这种监管体系使政府承担了过多的风险责任，致使监管成本不断攀升，监管效率低下。自20世纪90年代以来，世界金融业的交易结构日趋复杂，金融机构的倒闭事件频频发生，使国际银行和各国监管机构日益重视银行内部控制制度的健全性和有效性，银行监管从僵化的合规性监管转变一种灵活的监管机制，即通过对银行内部风险模型管理的认可和审查来实施审慎监管，实现外部监管和内部自律的有机结合。总之，在当前混业经营环境下，监管者不再包揽一切责任，而是激励被监管者主动承担更多的责任，规范化的官方监管和市场的自律监控并重。

(二)从机构监管到功能监管

机构监管是按照金融机构的类型设立监管机构，不同的监管机构分别管理各自的金融机构，某一金融机构类别的监管部门不得干预其他类别金融机构的业务活动，机构监管适用于金融分业经营的格局。但是，在银行业、证券业、保险业分业经营的格局被打破而实行混业经营的背景下，金融业务多元化的金融集团就要同时面对几个监管部门，原来的机构监管就会出现监管真空或多重监管。一旦金融机构出现危机，各监管机构还会因责任不清而相互推卸责任。为了避免这些弊端，各国开始采用功能监管。功能监管是指依据金融业务的功能设置专门的监管机构，监管各自不同的业务，而不是只针对金融机构。功能监管的优点在于容易明确金融产品的监管归属，避免监管真空和多重监管。同时，由于金融产品所实现的基本功能具有较强的稳定性和长期性，使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和有效性，能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。

(三)从分立监管到统一监管

20世纪80年代以前，多数发达国家都采用分立监管结构，通过各自独立的监管机构的相互配合和制衡来实施监管。近年来在混业经营趋势下，分立监管的弊端日趋明显。如各监管机构的相互制约，管理口径不一影响了监管的效率；监管机构重叠、职能交叉又造成管理资源的浪费，监管成本上升。因此，各国由加强各监管机构之间的协调，到向统一监管过渡。这种监管体制由惟一的监管主体对从事银行、保险、证券等不同类型业务的金融机构实施统一监管，有利于各监管部门的信息沟通和业务协调，以判断混业金融机构的总体风险，提高金融监管的有效性。

(四)强化市场约束机制

在传统金融监管体制下，各国金融监管当局为了防范金融风险，维护金融秩序，纷纷建立了金融安全网。但传统的金融安全网存在着逆向选择、道德风险等问题，为此，各国开始通过加强市场机制的作用来完善金融安全网，从而发挥其优势而避其不足。

1．在存款保险制度方面。中央银行将存款保险的单一费率改为可变费率，按投保金融机构的风险程度调整存款保险费率，并运用市场惩戒机制，使银行等金融机构破产成为一种承诺行为，以便约束投保银行和存款人的风险行为。

2．在最后贷款人方面。中央银行实施混合战略，不做出必然出资挽救金融机构而不让其破产的承诺，对于出现问题的金融机构要根据具体情况在最后贷款人机制和市场退出机制之间进行相机抉择，从而创造一种不确定性来抗衡金融机构和社会公众的预期，降低金融体系的系统风险和金融机构的道德风险。

3．在信息披露方面。中央银行要求金融机构提高信息披露标准，增强透明度，使投资者、存款者、贷款者能够方便快捷地得到有关信用、市场、衍生金融工具等风险的充分信息；这样，金融机构就要保持完善的风险管理体系和内部控制体系，使其经营行为既审慎稳健又与其经营目标相一致；同时，透明度的提高会减少金融机构评估中的不确定性，能够起到加强市场约束的作用。

(五)从一国监管向跨境监管

随着金融全球化的进程的推进，银行、保险、证券等金融机构不断向海外拓展业务，境外业务和离岸业务的比重日益提高，涌现了一大批跨国金融集团。这使得金融风险有可能在不同国家之间相互转移、扩散，单靠一国的监管力量已显得力不从心。而且，不同国家、地区之间在金融监管的范围、信息披露及资本标准、管制程度上差别很大。这种金融监管的制度性落差，客观上为跨国金融机构利用遍布全球的分支机构逃避各国监管、从事高风险甚至非法的经营活动创造了条件(即监管套利)。因此，各国监管当局日益重视国际问的协调与合作，由一国监管向跨境监管扩展。例如，在银行业领域，按巴塞尔委员会的有关文件，对一家跨境银行的监管须在母国监管当局和东道国监管当局之间进行合理的监管分工和合作，一般地，母国监管当局负责对资本充足性、最终清偿能力等实施监管，东道国监管当局负责对所在地分支机构的资产质量、内部管理和流动性等实施监管，同时，两国监管当局要就监管目标、原则、标准、内容、方法以及实际监管中发现的问题进行协商和定期交流，有效防止出现监管真空。

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