权责统一

法律赋予行政机关的职权

权责统一，实际上是赋予行政机关的义务和责任，行政机关必须采取积极的措施和行动依法履行其职责，擅自放弃、不履行其法定职责或违法、不当行使其职权，要承担相应的法律责任。

简介

中华人民共和国立法法及相关法规、规章将权责统一确定为一条立法原则，率先在制度建设上注重保证行政权力与责任的统一。尔后，随着依法行政理论与实践的发展，一些行政法学的专家学者和政府法制工作者开始在理论上把权责统一作为依法行政的一条重要原则。国务院集中行政法学界专家学者的意见，总结政府法制工作的实践经验，将权责统一作为依法行政六项基本要求之一，载入国务院《全面推进依法行政实施纲要》，得到了社会各界的广泛认同和重视。由此可见，权责统一基本要求的最终形成，是依法行政理论与实践发展的必然，是中国行政法学由传统型向现代型转变的产物，是行政法治走向科学化和现代化的标志。

基本概念

这里的“权”是指行政职权、“责”是指行政职责。权与责的前面有没有这个“职”字，其内涵外延是不完全相同的。“职”字本身就是对权与责的一种规范和限制。如果笼统地说权与责，便可能衍生出一些并不统一的观点和行为来。只有在同一个行政主体的职能范围内，权与责才必然是统一的；只因有了“职”的规定和限制，权与责才是具体化了的、有了明确的行政主体归属的、相互对应的行政权力和行政责任。在这个前提下，我们才应该对权与责提出权责统一的基本要求。

辩证关系

权责统一，不是人为的撮合和主观的臆造，而是对其本质属性的客观揭示：首先，在现代民主法治条件下，行政权力源自人民主权，人民授予行政机关管理权，是为了维护人民的根本利益，因此，所授之权同时承载着重大的责任。其次，在“一切权力属于人民”的宪政条件下，行政权力对于管理相对人来讲是行政职权，而对于管理相对人所归属的人民这个整体来讲则是行政职责。行政机关具有人民公仆与社会管理者的双重身份，而管理对象具有国家主人和管理相对人的双重身份。这在一定意义上直接决定了行政职权与行政职责的统一。再次，行政权力既是宪法、法律赋予行政机关依法履行职责的手段，又是宪法、法律规定的行政机关使用这些手段时应承担的责任，行政机关行权履责是同一个行为过程中的两种机制。总之，权责统一是行政权力与生俱来的本质属性，行政职责是行政职权不可分离、不可或缺的伴生物。法律授予行政机关职权的同时，实际上已经赋予了行政机关义务和责任，可以说是权责同授；行政机关在接受授权的同时，也接受了义务和责任，亦是权责同承。行政职权与行政职责不可分离，从一个角度讲是行政职权，从另一个角度讲就是行政职责，因而是一个统一体的两个对立统一的侧面。任何行政主体在行使职权时，都必须履行相应的行政职责；在履行行政职责时，也应当享有行政职权。没有无职责相伴的职权，也没有无职权相伴的职责。职权可以保障职责的履行，职责又对职权的行使进行监督制约。这样就能保证行政机关依法行权履责，做到依法行政。

统一性

行政职权与行政职责的统一性往往表现为一种应然状态，是行政法和行政法学所追求的理想化目标。而其实然状态则经常表现为二者的不一致性。或者由于滥用职权、滥用职责，会因违法或不当，侵犯公民合法权益；或者不行使职权，不履行法定职责，导致公民合法权益的受损。因此，职权和职责的统一是一个动态过程。职权与职责的统一和分离总是处于相互交错发展的过程之中。在这个过程中，权责的统一不断被打破，又不断在新的条件下实现新的统一，使权责统一的水平不断提高。这种矛盾运动的过程，构成了行政权力的运作系统。懂得了这个道理，我们就要克服在权责统一问题上容易出现的盲目乐观、理想化责难、消极悲观、无所作为等思想情绪，发挥主观能动性，努力掌握实现权责统一的规律，始终不渝地落实权责统一的基本要求，推进依法行政进程。

义务责任

所谓行政职权是指行政主体依法管理国家事务和社会事务时拥有和行使的国家行政权。所谓行政职责是指行政主体在行使行政职权过程中必须承担的义务和责任。一般说来，法律只要对行政主体作出了明确授权，也同时意味着对同一行政主体已经明确赋责，而不需再推究法律是否同时有赋责的文字表述。但是，由于旧的传统权力观影响的存在，也由于人们认识水平的差异，在法律没有用明确的文字表述来赋责的情况下，不同行政机关、不同工作人员对责任和义务的认识和把握往往会出现较大的差别，甚至会出现揽权弃责的消极现象。因此，一方面，通过依法行政理论的学习教育，使行政机关及其工作人员深入掌握权责统一的观点，懂得每一项行政职权都伴随着相应的职责，这个职责具有与行政职权的行权目的、权限范围、效力条件、时限要求、法定依据、运作程序相统一的特点，从而自觉遵循权责统一的基本要求。另一方面，在立法或制作其他规范性文件的制度建设中，要在授权的同时，尽量对法定行政职责作出明确而细化的规定，使不同类型、不同层级、不同职能、不同状态条件下的各种具体化的行政职权所对应的行政职责都有明确具体的规定。这样，既便于行政机关依法履行，也便于监督主体依法监督，从制度上保证行政职权与行政职责的统一。

实现路径

在现代民主法治社会里，用责任制约权力，保障权力在法制轨道中运行，是一条通行的做法。责任是权力的伴生物的观点，不仅不意味着责任服从权力，而恰恰相反，行政责任的产生，首先就是为了监督制约行政权力的运行。从一定意义上讲，实现权责统一的主要途径在于充分发挥行政责任对于行政权力的监督制约作用。实践证明，没有责任的行政，没有责任保障的行政，将是对依法行政的否定；政府责任的缺失就意味着行政权力合法性的丧失；法治政府的概念中蕴含着责任政府的内涵。行政责任为行政权力的运行设置了法定轨道，保证行政权力的运行不出轨，不失控，不缺位，不越位，不滥用，不怠用，不侵权，不谋私，以促进依法行政水平的提高。这正是《纲要》将权责统一确立为依法行政的一项基本要求的法律目的。

实现障碍

在权责统一上存在的主要问题有两个方面：一是行政机关享有的权力大于承担的责任。主要表现为制度建设上的有权无责、大权小责、强权弱责、实权虚责等问题和法律实施上的权责分离、揽权弃责、行权诿责、滥权怠责等现象。二是法律对行政机关授权不充分，行政机关执法手段不够，在一定程度上影响着执法工作。两个方面的问题相比较，行政机关有权无责、权大于责的问题则更为突出。因此，无论从权责统一的理论观点出发，还是从解决现存主要问题的实践角度考虑，在法律对行政机关授权充分的基础上，着力加强行政责任制度建设，是实现权责统一的主要路径。完善责任制度首先要从政治责任、法律责任、行政责任、道德责任诸方面完善责任体系；其次要按照责任落实的个体化原则，建立个人问责制、首问责任制。这样，逐步从总体上解决行政责任欠缺，责任设定空泛，责任主体不明，责任落实含混，责任追究乏力的问题，建设名副其实的责任政府，真正落实权责统一的要求，全面提高依法行政水平，不断推进建设法治政府进程，为经济和社会建设更好更快发展提供有效的法治保障。

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