柔性执法

注重运用多种手段来引导行政相对人行为的正确方向

柔性执法是一种注重运用多种手段来引导行政相对人行为的正确方向，给相对人一定的灵活度，促使其选择最小成本的行为方式。

新规推出

2010年6月8日上午，上海市政府召开全市规范和加强行政执法工作电视电话会议。市委副书记、市长韩正强调，在总结经验，反思不足，分析典型案例的基础上，进一步规范和加强本市行政执法工作，提高全体执法人员的能力和水平，为上海世博会成功举办和经济社会发展提供更加有力的法制保障。

上海即将出台两个规范行政执法的文件。尤其是明确针对行政执法人员，着力推行“柔性执法”，这在全国省级政府中是第一家。

法规亮点

上海市委副书记、市长韩正表示，行政执法人员必须克服特权思想，用好执法权，不越权、不失职，寓管理于服务和教育之中；抓住程序规范这一关键环节，制度建设要科学严密、公开透明、高效便民；必须自觉接受社会各界的批评和监督，积极主动回应媒体监督，从中发现问题、改进工作。

上海市人民政府法制办公室介绍说，上海市即将出台的这两份文件对行政执法行为进行进一步的规范。首先是强调行政执法程序规范，如规范强调对行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理，严禁将行政事业性收费或者罚没收入按比例返还行政执法单位作为行政执法经费或者奖励经费使用。

其次是着力推行“柔性执法”，要求行政执法人员在执法中要以教育指导为先；对违法行为的查处，应当坚持处罚与教育相结合，防止“以罚代教、以罚代管”；行政执法应当积极采取指导、建议、提醒、劝告等非强制性方法，防止“重事后查处、轻事前预防”。

执法意义

上海还将在全市范围内着力推行“柔性执法”。上海法制办人士在解读两份文件时表示，“柔性执法”是一种“理性、平和、文明、规范”的执法，

柔性执法-理论基础

柔性执法是一个学理概念，而非法律概念，它是人们在对过去及现有的执法改革模式反思的基础上，对行政执法模式的重新设计。柔性执法有一个逐步发展演变的过程，它经历了由不讲人情的强制性执法到体现人性化执法的渐进的流变。

传统秩序国家观念下的行政执法大多表现为命令式的执法，其显著特征之一即单方意志性，执法方式简单、粗暴，执法手段机械、单一，相对人一方没有意思表示的自由，这极大地抑制了相对人积极性的发挥，严重降低了行政执法的效率和效果。

随着社会民主化的进一步发展，有人提出一种非权力化的执法方式。这种非权力化的行政执法从两个途径入手，一是对传统执法方式的改良，即在传统的行政执法中增加程序因素。如在行政征收和征用中，遵循正当法律程序和确定灵活多样的救济机制；在行政处罚中，引入协商机制等。二是用私法手段达到公共目的，其中最为典型的是契约行政，其主要体现形式是行政合同、行政指导行为。但此时的非权力化执法方式的改革主要是就具体执法行为而进行的改善，它既没有涉及具体执法行为以外的执法手段，更没有涉及执法理念的根本转变，而且缺乏规范化、制度化和系统性，因此，常常受执法者个人因素的影响。

通过对执法现状的回顾，人们对行政执法问题进行了重新反思。柔性执法这个概念被提出，但其含义并没有得到明确的界定；并且，在使用此概念时，有时人们将其与行政指导相等同。实际上，这是一种误解。首先，柔性执法更多的是一种执法理念，是一种全新的理念，如果没有这种理念上的根本转变，就谈不上柔性执法问题。其次，柔性执法的内涵是非常丰富的，不单单指行政指导，还包括更为广泛的形式和内容。再次，在执法具体手段上，它是在先进理念的指导下，执法手段具有灵活多样性和调节方式的适度弹性，还具有柔和、及时、实用、注重效率等一系列突出特点和长处。最后，它将先进执法理念和良好执法手段进行法治化、制度化、固定化，形成了一套行之有效的行政执法体系。概言之，柔性执法注重运用多种手段来引导行政相对人行为的正确方向，给相对人一定的灵活度，促使其选择最小成本的行为方式。它克服了强制性方法的单一性、僵化性和机械性，符合人有被他人尊重、肯定和自我实现需要的心理特点，更多地代表了民主、协商与沟通的法治价值，体现了现代法治的平等、独立、民主、责任、宽容、尊重、信任和合作的人文主义精神。

在我国，法律更应当具有正当性，因为一切权力来自人民，人民通过选举产生立法机关，而立法机关通过法定程序制定法律法规，因此，我国的法律充分体现了人民的意愿和民众普遍性要求，反映了我国的实际状况与客观规律性，以服务公众、造福社会为主要内容，符合广大社会成员的需要和利益。法律有了正当性作为灵魂，获得公众的普遍认同和接受顺乎情理，大多数公民都会对法律采取积极的合作态度，主动接受规则并将其作为行动的指引，不必以强制的手段来实施法律法规。可见，我国法律的正当性本质就已经为实施柔性执法提供了基本条件。

在我国，政府是人民的政府，是人民的公仆，全心全意为人民服务是政府工作的宗旨，也是行政执法的宗旨。“行政机关在本质上既是执法机关又是服务机关，是通过执法为公众提供服务的国家机关。”[6]因此，在我国，作为人民的政府，必然代表了最广大人民的根本利益，必须努力为人民服务。行政执法就是通过实现法的精神与思想，来最大限度地实现人民的利益。柔性执法不仅是我国行政执法实践探索出来的行之有效的执法方式，也是我国社会主义条件下执法的“人民利益目的性”的必然要求。可见，为民服务的政府产生目的论为行政机关的柔性执法奠定了良好的基础。

社会评价

柔性执法之所以广受欢迎，一个重要原因在于，对不少人来说，轻微交通违法行为并非故意为之，大多数情况都属于情有可原。有的是因为不了解相关规定，有的是因为道路资源有限迫于无奈，还有的可能是外地车不熟悉道路情况等等，如果“一刀切”地强行罚款罚分，虽然合规但未免不近人情。毕竟，惩戒只是手段，而非目的。而通过发朋友圈集赞这样的柔性执法方式，既可以达到警示与教育的作用，通过熟人间的社交传播，宣传效果也会更好。（广州日报评）

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