民主立法

法学术语

民主立法，就是在整个立法过程中，国家坚持民主立法的价值取向，使社会公众参与和监督立法的全过程，建立充分反映民意、广泛集中民智的立法机制，推进法制建设的科学化、民主化，使法律真正体现和表达公民的意志，真正成为保护人民财产权利和人身权利的良法。

民主立法含义

立法民主是现代民主原则在立法程序、形式上的具体体现，也是现代民主政治发展的必然要求。立法的民主化对于现阶段的中国而言，蕴涵着新的意义。立法民主的核心含义是指在立法决策、立法活动中，依据民主原则，贯彻民主原则，立法文件的内容则不能作为立法民主的内涵要素。现代立法的要求之一是贯彻立法民主原则，其根据在于，现代法乃是人们享受良好人世生活的一种制度安排，从理性上说，公民有保留立法权力的要求；现代国家社会成员地位的平等，要求立法活动遵行民主原则。从经济发展来看，法律和法规要适应农业社会向城市社会、农业经济向工商业经济的转变；从经济体制来看，法律和法规要适应市场经济的规则，并且要促进体制向市场经济转轨；从民主和利益最大化的角度看，法律和法规要满足最多数人的利益，其运行的成本要低，并且要讲求法律和法规运行的效率。同时，立法的民主化是一项系统的工程，它不仅需要改革传统的政治体制，改善党对立法工作的领导方式，而且要求树立起民主的立法意识，更重要的是在制度层面修改现有法律，改善现有立法过程中不符合立法民主性的程序和方式，同时借鉴各国先进立法经验，引进一些新的民主化立法程序并将其法律化、制度化。在推进立法民主化的同时，还应当加强对立法活动的事后监督。只有强调立法监督，形成制度化、系统化和科学化的立法监督制度，才能保证立法的质量，维持法律体系的统一。

民主立法主体

对于法定立法主体来说，民主立法主要从两个方面对他们提出要求：一方面，要求他们要真正树立以人为本、为民请命的民主意识，全面了解民情，真正代表民利，及时反映民意，尤其要了解、代表和反映所在选区人民群众的民意，以提出法案等方式为选民排忧解难；另一方面，要求他们要具备并努力提高民主立法的素养和能力，从设计立法规划、提出立法议案，讨论、审议和表决法律草案等各个环节上，从立法原则、立法技术、立法内容、法律规范等各个方面，提出自己的真知灼见，把人民的意志和利益具体、科学、合理、有效地贯彻落实到法律文本的字里行间。人大代表在立法审议时要敢于发表意见，敢于并善于讲真话；在立法表决时要代表人民（具体选民）的意志，如果个人判断和组织要求不一致时，应当允许人大代表按照个人意见表决投票。在代议民主制下，全体人民很难都有机会直接参加立法，绝大多数人在立法环节只能间接当家作主。为了弥补代议民主立法的缺陷，有些国家如瑞士，设计了全民投票、全民公决、立法的民主复议或民主覆议等制度，以在代议制下最大限度地实现民主立法。在中国，正式立法程序中的立法主体（如人大代表、专门委员会成员、人大常委会组成人员等）是法定的同时人数也是非常有限的，他们代表亿万人民行使民主立法的权力。除法定立法主体之外的绝大多数人民，只能间接参与或者影响立法。

在民众参与立法过程中，公民个人、公民代表、专家、专业（行业）团体、社会组织、利益群体等所表达的意见，其分量常常是不尽相同的，有时候还会出现彼此相左的情况。尤其是，社会弱势群体的利益诉求如何受到立法者的重视，公民作为立法信息不对称一方的意见如何能够得到充分有效反映，如何对待和解决这些问题，是对下民主立法真假好坏的现实考验。对于法定立法主体之外的人民群众来说，民主立法主要应当保障他们“知情”和“参与”（包括监督）的民主权利。民主立法中的“知情”，一是民众应当知道立法机关的全部活动，知道人大代表在立法过程中的态度、发言和行为；二是民众应当知道法律草案的原由、原则、主要内容、法律责任和后果等等；三是民众了解到（获悉）的立法信息应当是真实、全面、充分和及时的。从立法机关方面来讲，就是要坚持公开立法的民主原则，以立法公开为常规，以非公开立法为例外。民主立法中的参与，一是民众要有参与立法规划、立法起草、立法讨论等的制度化、程序性安排，如立法听证、立法咨询、立法座谈、立法讨论等；二是民众要有参与立法的信息、资料、时间、程序等的具体安排和保障，立法参与和监督是一种常态；三是民众参与立法不能形同演戏，他们表达的意见和建议应当具有一定的法律意义，能够在一定程度上影响立法过程和立法结果。中国不实行三权分立、两院制、立法游说集团、议会党团等参与或者影响立法的制度，新闻媒体对于立法的作用也十分有限，在这种条件下，如何保证民众参与立法的真实性、有效性，保证民众的不同利益和诉求得到尊重和考虑，是需要从体制和程序上认真加以研究解决。

民主立法制度

制度（程序）是实现民主立法的基本前提和重要保障。有什么样的立法制度程序，才可能有什么样的民主立法。实现民主立法，一要“有法可依”，即要有一整套体现民主立法要求的制度、规范和程序，如立法公开制度、立法旁听制度、立法听证制度、立法参与制度、立法咨询制度、立法监督制度、立法覆议制度、专家和民众参与立法制度等等。二要保证各种民主立法制度能够切实发挥实效。

立法公开制度是关于立法机关公布议程、发表记录、准许旁听、发表意见等各种制度的总称。民主政治的性质，要求立法机关的立法和其他活动除法律规定的以外，都应当是公开的，以便于民众的参与和监督。这是因为，实行代议制的立法机关是以人民的名义进行活动的：立法机关的合法性来自人民的同意，其权力来源于人民的授予，其制定的法律要反映和体现人民的利益，其一切活动要对人民负责，受人民监督。立法机关必须代表人民进行活动，但是它与人民的联系是经由占人口极少数的代表来实现的，代表们是否代表以及怎样代表人民，都需要有了解和监督的渠道。没有立法公开，就不会有立法民主。为了防止人民代表对人民的蜕变，保证立法能够始终站在人民的立场，保证人民在行使选举权之后还是国家的主人，就要求立法机关的立法应当具有最大限度的公开性。对于人民来讲，立法机关的立法公开就是保证人民享有。充分了解和知道立法机关及其人员的所作所为，是人民当家作主、参与立法的前提。人民如何监督立法机关，防止其滥用权力，杜绝其腐败，重要的途径之一是包括大众传媒、民众团体、社会各界对立法机关进行有效的监督。了解和知道立法机关的活动情况，是实施民主监督的前提。民主是一种程序和过程，容易被缺少民主法治观念和习惯的立法者所忽视、所省略，实行民主立法容易走过场、搞形式。因此，设计民主立法的制度程序并不难，难的是设计一套能够切实保障人民代表充分发扬民主、人民群众充分参与立法的制度程序，并保证这套制度程序在民主立法方面能够切实发挥应有作用。在民主立法方面已经推行了立法听证等制度。这些制度对于保障人民民主、实现民主立法的作用究竟怎样，是否存在立法听证“演戏”、“走过场”等问题，关心民主立法的人士自然会有自己的认识和判断。需要强调指出的是，对于一个国家的立法体制来说，是否设计并推行一整套民主立法的制度程序，是检验它是否实行民主立法的第一块试金石；而是否依照法定制度程序有效推进民主立法，是检验它的民主立法真假好坏的第二块试金石。相信在建设中国特色社会主义民主政治、全面落实依法治国基本方略的大好形势下，未来的民主立法一定是“真金不怕火炼”的。

民主立法功能

首先，民主立法的表达和汇集功能。民主立法的本质，是保障和实现人民民主，把人民的利益诉求和意志主张在民主法治的框架下充分表达出来，有效汇集起来，通过立法程序上升为国家意志。人民最大限度地有序参与立法过程，通过多种形式和渠道充分有效地表达自己的意志和愿望。从宏观上来看，这是民主立法的内在要求，是立法实现人民当家作主、确保党的主张和人民意志相统一的重要体现；从微观上来看，这是不同利益群体、不同阶层代表、不同意志诉求、不同期望值表达的各种声音，需要在立法过程中加以汇集，成为立法决策者做出决断的重要依据。一般来讲，如果民众通过法律制度和程序使自己的意志在立法上表达得越充分、汇集得越完整，立法就越能够充分体现人民当家作主的民主价值，那么，民众也越愿意选择通过法律制度和程序的方式来表达意志、追求利益，而更少地采用非法的、有可能付出极大代价的极端方式来寻求自己利益的实现。对于弱势群体、边缘群体、立法信息不对称的群体、缺乏立法资源的群体、缺乏立法参与专门知识等群体的意志表达和利益诉求问题，要特别注意从制度上、机制上加以解决。由政党、社团、工会、律师、专家学者等接受有关群体的委托，作为他们的利益代表和立法代言人参与立法过程，就是现代民主立法解决上述问题的重要方式之一。

第二，民主立法的沟通、博弈和妥协功能。由于现代社会利益的多元化、民众需求的差异性、人们认识的多样性等原因，民主立法必然面对错综复杂的问题或矛盾，面对民众多种意见和不同利益寻求立法机关承认和保护的立法诉求。当存在民众多样化利益意志表达和立法没有统一标准的矛盾的情况下，立法作为体现民主、公平、正义的一种解决问题和矛盾的艺术，就不仅需要立法机关与立法涉及的利害关系人进行沟通和博弈，以便了解民众的需求，解释立法机关的考虑，而且特别需要让立法涉及的各方面利害关系人进行沟通和博弈，让大家充分陈述各自的观点和理由，表明对立法的意见和要求。在充分发扬民主、彼此进行沟通和博弈的基础上，寻求相互妥协的方案。不仅利害关系人之间要寻求妥协，立法机关与利害关系人之间在非原则问题上也要寻求妥协。在追求分配正义的目标下，民主立法应当树立没有沟通、博弈和妥协，就没有立法和谐的观念。从制度上保障民主立法的沟通、博弈与妥协，可以考虑的制度化安排：一是实行利害关系人的立法参与制度，保证他们从立法调研阶段起就能够以不同方式关注和参与立法；二是实行立法信息公开制度，用这种制度既保证利害关系人对相关立法的知情权和参与权，又保证社会民众对于立法的了解和监督；三是实行立法协商与对话制度，由立法机关、社会中介组织、学术团体来组织，或由媒体提供平台展开讨论；四是实行公民立法诉求的民意调查制度，以便立法机关根据统计和量化的数据做出立法分析和决策。

第三，民主立法的导向和宣传功能。民主立法不仅是被动地适应社会发展变迁的需要，同时也要主动地弘扬主流意识形态的价值观念，自觉引导民众对于立法的合理期待，影响民众和社会对于法律的认识和信仰，使立法过程成为倡导民主法治、公平正义、诚信友爱、安定有序等价值理念的过程，成为民众学习法律知识、了解法律精神、接受法律观念、认可法律规范的过程，成为各个法律关系主体明确其具体权利与义务、权力与责任、自觉接受法律约束的过程。与法律有关的社会不和谐问题，有些是因为民众的立法期待过高造成的。例如，对于有关宪法基本权利的立法，如果人们立法期待过高，就会对该立法失望甚至发展到抵触和反对，以至于采取某些违法的过激行为。因此，应当重视民主立法的导向和宣传作用，实事求是地公开介绍某项立法的意图、作用、局限、实施条件和要求等情况，让民众在了解和参与立法的同时，也能够对立法的困难和局限有正确认识，对立法可能带来的权利、利益等“好处”，有正确的心理认知和合理的价值期待。

民主立法途径

第一，立法规划、立法计划要公开。编制科学合理、切实可行的立法规划和立法计划，是立法工作有序进行的前提。通过立法规划和立法计划，按照形成中国特色社会主义法律体系的要求，对立法项目的轻重缓急作出统筹安排，分清主次，突出重点，把基本的、急需的、条件成熟的法律先制定出来。社会需要哪些法律，人民群众最有发言权，起草立法规划和立法计划必须开门纳言，采取多种方式听取人民群众的意见，可以直接向人民群众征求立法项目建议，也可以通过代表提出的议案，选择出社会需要最迫切、与人民群众的生产生活最密切相关的立法项目，优先安排起草和审议。经广泛征求意见后形成的全国人大常委会五年立法规划和年度立法计划，要向全社会公开。

第二，法律草案的起草要公开。法律草案的起草工作在由相关部门承担的同时，应当更多地发挥科研院所、有关组织和专家学者的作用，专业性强或者涉及的利益关系比较复杂的法律，可以委托有关组织和科研院所在立法机关的组织和指导下起草建议稿，避免有的部门通过起草法律草案不适当地扩权诿责，防止“国家立法部门化，部门利益法律化”。法律草案起草阶段就应当允许公民、利害关系人和社会团体以适当方式发表意见，以便及早地更广泛地汇集民意。起草单位要注重调查研究，深入基层，深入群众，深入实际，广泛听取意见。还可以就立法过程中存在重大分歧意见的问题公开召开专题听证会，直接听取争议双方的相反意见，做到兼听则明。

第三，法律草案的审议要公开。有关专门委员会审议法律草案的会议，可由委员会决定向新闻单位开放；全国人大常委会全体会议或者分组会议审议法律草案，可以适当地选择一些社会公众普遍关心的法律，安排电视或者网络进行直播。通过新闻媒体的报道，让社会公众更深入地了解法律审议情况。

第四，征求意见的情况要公开。涉及公民、法人和其他组织的切身利益，特别是需要设定普遍性的公民义务的重要法律案，要向社会公布法律草案，通过电话、信件、传真、网络等多种方式，征求有关机关、组织和人民群众的意见。人民群众提出了哪些意见，也要采取适当的方式予以公开。对于人民群众和代表的意见，不但要广泛地“听”，更要认真地“取”，以保证制定的法律充分体现党的主张和人民的意志。

第五，立法文件和资料要公开。除需要保密的以外，常委会审议的法律草案、委员发言的记录、有关部门的意见以及相关的立法资料等，可以摘要在新闻媒体上发表；代表大会和常委会审议法律草案的简报等资料，应当允许专家学者和有关人士查阅。要通过立法信息的公开，保障和促进立法民主。

第六，充分发挥代表作用是立法公开的重要内容。人大代表是人民选举出来行使权力、管理国家事务的代表，立法工作中必须充分发挥人大代表的作用，从提出立法议案建议、参与研究起草、列席参加审议等环节，使人大代表更多地参与立法。确定列入立法规划的立法项目，应当主要以代表提出的议案为基础和依据；法律草案起草过程中，要征求提出议案的代表和相关领域代表的意见和建议；召开座谈会、研讨会和进行调查研究，应当适当吸收代表参加；常委会审议的法律草案，可以根据情况将草案发给有关代表征求意见，常委会审议时邀请相关领域的代表列席会议；常委会审议法律的情况要向代表通报。充分发挥代表作用，是立法公开的重要内容。起草单位和人大常委会工作机构要及时向代表提供多方面信息，让代表知情知政，既了解当地民意，又了解全局情况，为代表依法履行职权，更有效地参与立法创造条件。

民主立法价值

在人民主权的理念和原则下，民主立法假定，人民参加立法是立法正义价值的崇高体现和有效保障，人民参与并主宰立法的程度愈高，就愈接近真正的立法正义价值。因为人民最了解自己的意志愿望，最需要表达自己的利益诉求，因此人民制定的法律是最有利于实现自己利益和价值的制度安排和行为规范。从理论和逻辑上讲，人民参与立法的人数愈多，参与立法的程度愈高，主宰立法的力度愈大，人民民主就实现得愈彻底。然而，在人口众多、地域辽阔的国家，受到交通通讯等传播和参与手段的限制，人民不可能都亲身参加立法，对于绝大多数人民来说，只能通过代议制民主来实现其民主立法的价值诉求。在民主法治社会中，立法的核心价值在于“分配正义”。这里的“正义”既包括如公正、平等、自由、民主、人权、和谐、博爱、理性等抽象的价值范畴，也包括利益、权利、权力、义务、责任、需要、关系等具体的现实范畴。民主法治社会之所以需要立法并乐此不疲，一个重要原因就是要通过立法这种制定行为规范、建章立制的方式，通过对各种复杂利益的分配，对法定权利与义务（权力与责任）的配置，对各种社会关系的确立与调整，对各种需要的满足与平衡等等，实现人类的最高价值——正义。

代议制民主立法是现代民主立法的常规方式，它负有代表全体人民以立法方式来实现“分配正义”的使命。对于代议制民主立法而言，并不会也不能因为采行代议的民主立法方式而减损其实现正义的道义和法律责任。在事实上，代议制民主立法与直接民主立法相比，必然有一个从不够民主向充分民主、从低度民主向高度民主、从间接民主向直接民主逐步发展衍化的过程，有一个从人民的较少数参与立法向大多数、绝对多数参与立法渐进增量的过程。这个过程，就是不断追求更充分、更全面、更高度、更优越民主立法的过程。从人民民主的实现形式来讲，当代中国的民主立法，还处在这个过程的初级阶段；从人民民主正义价值目标的充分体现和有效实现来讲，当代中国的民主立法，也还处在一个不断完善和调适的发展过程中，追求并实现充分的民主立法将是一项长期的任务，是一个长期的过程。

应当指出，在一定范围内，人民参与和主宰立法的程度高低对于实现立法的正义价值来说，并无必然的正比例关系。人民参与立法的人数愈多、主宰立法的程度愈高，能够推定证明立法的民主化、合理性、合法性程度的增加，但并不能必然保证民主立法正义价值成正比的提高。由于民主也有其局限和弊端，如多数人的暴政，所以，民主立法虽然可以解决立法的民主化问题，进而解决立法的合理性、合法性问题，但这并不意味着从实质上真正完成了立法分配正义的价值使命。实现民主立法的正义价值是一个复杂的动态的更高层次的问题。

民主立法意义

第一，有利于立法正确地反映人民的意志，而不仅仅反映行政机关的意志；

第二，有利于全面的了解各种不同的利益要求，使立法的内容更加科学合理，进而提高立法质量和立法水平；

第三，有利于使立法的最终结果得到人民的认同和支持，增加政府威信；正如某学者所说；“程序的正义能够在一定程度上启发社会成员的良知，增加统治阶层的凝聚力，提高和强化统治者的权威。”

第四，有利于增强民众的民主参与意识，增加政府立法的透明度，防止恣意妄为，在一定程度上避免由于关门立法可能产生的恣意专横和立法偏私现象，降低行政立法、执法成本；

第五，公众参与是以程序的正当性弥补立法权正当性的不足；

第六，大限度地提高行政效率，因为人们一旦参加程序，那么就很难抗拒程序能带来的后果，除非程序的进行明显不公。

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