水权转让

从丰水流域向缺水流域、从水资源利用效益低的使用者向效益高的使用者出让和转让

国有水资源使用权应该是从丰水流域向缺水流域、从水资源利用效益低的使用者向效益高的使用者出让和转让。应该结合取水许可证制度的实施，公平分配国有水资源的使用权；国有水资源使用权的出让、转让不得改变水功能区划。国有水资源使用权流动的四种情况：一是国有水资源使用权同时进行跨流域、跨行政区域的流动；二是国有水资源使用权在同一流域、不同行政区间流动；三是国有水资源在同一行政区、不同流域间的流动；四是国有水资源使用权在同一流域、同一行政区内流动。认为国有水资源使用权在同一流域、同一行政区内的流动，主要是水资源在具体单位和个人之间的转移，应该成为前三种国有水资源使用权转移的基础。

范围

一般而言，水权是指由水资源所有权、水资源使用权（用益权）、水环境权、社会公益性水资源使用权、水资源行政管理权、水资源经营权、水产品所有权等不同种类的权利组成的水权体系，其中水资源产权则是一个混合性的权利束。本文所讨论的水权转让中的水权，主要指水资源使用权。

水权转让是水权流动的一种形式，是水权主体对自己权利的一种处分。鉴于中国法律尚无水权转让的专门规定，认为可以参考中国法律有关土地权转让的规定。例如，中国《宪法》第10条关于“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定、《土地管理法》（1986年制定，1998年修订）第2条关于“土地使用权可以依法转让”的规定，以及《房地产法》（1994年）和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年）关于土地使用权转让的规定。这样可以保持中国法律术语、法律概念的一致性、统一性和关联性。

如果套用上述法律有关土地权转让的规定，可以将现行水权转让的概念界定如下：

第一，所谓水权转让中的水权，仅仅指国有水资源使用权。

第二，所谓水权转让中的转让，广义的是指国有水资源使用权的流动，主要包括出让和转让两个方面；狭义的仅指国有水资源使用权转让。所谓国有水资源使用权出让，是指国家将国有水资源使用权在一定期限内出让给水资源使用者，由水资源使用者向国家支付水资源使用权出让金。

从长远看，从建立健全中国水权市场的科学体系、完整体系出发，上述关于水权转让的范围可以扩大，意见如下：

第一，水资源的所有权可以有多种形式，如水资源国家所有权和水资源集体所有权。既然国有水资源使用权可以出让和转让，集体水资源使用权同样可以出让和转让。

第二，国有水资源的水运权、水电权、放木权、养殖权、旅游观光权等各种开发利用国有水资源的权利，也可以在条件成熟时逐步实行转移（包括出让和转让）。鉴于上述权利的特殊性，建议通过专门立法，分别解决其权利流动或交易问题。

第三，为了遵循传统习惯以及照顾和保护当地人（特别是少数民族和农民）的利益，依照传统和习惯确立的取水权（这里指村庄和个人依照传统和习惯，直接从江河湖泊和地下水体取用非基本用水的权利）应该允许依法转让（包括出售、交换和赠与）。

第四，除基本排污量（又称基本排污权，指维持人的基本生活和生产的最起码的排污量）外，应该允许总量控制下的排污权依法交易（包括指排污权的原始分配和转让）。鉴于排污权交易的特殊性，建议通过专门立法，单独解决排污权交易问题。

第五，对水产品，应该按一般产品对待，建立健全水产品交易市场，即水产品所有权交易市场。

一般条件

国有水资源的出让、转让的一般条件和步骤如下：

第一，有计划、有步骤、有重点地推进国有水资源使用权流动。

第二，开展水资源的监测、评估和统计，查清中国水资源的供需的基本情况和可以开发利用的潜力。

第三，结合取水许可证制度的实施，公平分配国有水资源的使用权。

第四，在确定江河湖水库的最低水位或最低流量，以及本流域或区域的用水许可总量的基础上，以流域或行政区为单元控制取水许可证发放的数量界限（同时应该注意保留适当数量的取水许可证取水量备用）。

第五，在启动国有水资源使用权出让、转让程序后，获得国有水资源使用权的许可证持有者，如果希望转让其国有水资源使用权，可以依法向有管辖权的行政主管部门申请出让国有水资源使用权。

第六，获得出让国有水资源使用权的单位和个人，可以依法在市场转让或再转让其出让国有水资源使用权。

第七，国有水资源使用权的出让、转让不得改变水功能区划。从水功能区看，中国的水功能区划分为两级体系。水功能一级区分保护区、保留区、开发利用区和缓冲区四类。二级水功能区分饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐区、过渡区、排污控制区等七类。国有水资源使用权的出让、转让，非经法定程序批准，不得改变原有水功能区的类型。例如，不能将保护区的水资源出让、转让为工业用水。

第八，为了将水资源的行政管理权与水资源产权分离开来，应该在水资源交易中坚持“政企分开”的原则，同时建立健全国资办、水行政主管部门和水公司机制。

使用权流动

鉴于中国的政治经济和行政管理体制，从大的方面分，国有水资源使用权（下面主要谈取水权）的流动（包括出让、转让）可以分为四种情况：一是国有水资源使用权同时进行跨流域、跨行政区域的流动；二是国有水资源使用权在同一流域、不同行政区间流动；三是国有水资源在同一行政区、不同流域间的流动；四是国有水资源使用权在同一流域、同一行政区内流动。这四个方面的国有水资源使用权的流动具有不同的性质和特点，现分别论述如下：

（一）有水资源使用权同时进行跨流域、跨行政区域的流动

中国宪法和法律已经明确规定国有水资源的所有者是国家，但中国法律对由谁代表国家来行使国有水资源的所有权尚无明确规定。如果参照《土地管理法》关于“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”的规定，国有水资源的所有权应该由中央人民政府即国务院（或通过国资办）代表国家行使。根据自然资源所有权和使用权相分离的原则，可以从流域国有水资源所有权中分离出流域国有水资源使用权，包括可以转让的流域国有水资源使用权和不可以转让的流域国有水资源使用权两种类型；在可以转让的流域国有水资源使用权中又可以分为适合于本流域内（包括同一行政区和不同行政区）转让的国有水资源使用权和适用于跨流域（包括同一行政区和不同行政区）的国有水资源使用权；从而实现流域国有水资源使用权的跨流域、跨行政区流动。在国有水资源使用权同时进行跨流域、跨行政区域的流动时，应该注意如下问题并创造如下个条件：

第一，从流域国有水资源所有权中分离出流域国有水资源跨流域使用权，明确流域国有水资源的跨流域使用者。

第二，由跨流域调水的有关行政区的上一级行政主管部门（一般是成立跨流域调水小组）组织跨流域调水研究，经过有水资源使用权转让意向或愿望的流域管理机构（通常是缺水的流域管理机构与丰水的流域管理机构）互相协商，以及跨流域协商组织内部协商，确定国有水资源跨流域使用的数量（设为每年M立方米）、期限（设为N年）、地点、方式、引水流域给供水流域的补偿费用和大致水价，并向社会公布。

第三，由有能力从事跨流域水资源利用的水公司向国家（国资办和供水流域管理机构）申请出让流域国有水资源跨流域使用权，申请书中必须有调水工程总预算、补偿费用和大致水价等内容。

第四，如果调水对供水流域的用水和生态环境没有影响或影响微不足道，水公司应该向国家（国资办）缴纳国有水资源使用权出让费A（包括首次付款a1和以后的每年付款之和Na2）；如果调水对供水流域的用水和生态环境具有明显影响或损害，水公司除了向国家缴纳国有水资源使用权出让费A外，还应向供水流域支付调水补偿费B（包括首次付款b1和以后每年付款之和Nb2）。国有水资源使用权出让费A和调水补偿费B应该成为跨流域水公司的工程用水成本C的主要组成部分，C=A+B+D=a1+Na2+b1+Nb2+D，其中D为其他成本（如工程费、运转费、管理费等）。实施调水工程的上述费用，可以通过公司投资、国家（国资办）参股或借款、国家补助拨款、银行贷款、引水流域地区人民集资或参股、引水流域有关人民政府补助等各种融资渠道筹集。

第五，水公司依法取得的出让国有水资源使用权可以依法全部或部分转让，也可以直接向用户供应水产品。如果水公司与引水流域的流域协商组织协商，并经有关主管行政部门批准，确定该公司每吨供水的水价（设为E元），则每年供水收入（设为F元）为EM，即F=EM.则水公司总收入NEM=总成本C+总利润G，即NEM=C+G=a1+Na2+b1+Nb2+D。转让费或水价可以由市场机制确定，并召开公众听证会，人民政府保留在特殊情况下对转让费或水价的适当干涉。

第六，供水流域的流域管理机构与供水流域的协商组织共同协商，对调水补偿费B进行合理分配。一般按流域各行政区的用水份额与影响因子进行分配，受调水影响大、损失大的行政区应该得到较多的补偿；也可将补偿费用于流域内的水资源公共建设。

（二）中国有水资源使用权在同一流域、不同行政区间流动

国有水资源使用权在同一流域、不同行政区间流动，主要指国有水资源在同一流域内的上下游、左右岸及不同支流之间的不同行政区间的流动。东阳市与义乌市在2000年11月达成的水资源使用权交易，就是属于国有水资源在同一流域、不同行政区之间的流动，因为两个不同的城市（行政区）同处金华江（小）流域。在上述讨论的基础上，这种流动或调水应该注意如下问题并创造如下条件：

第一，必须搞好流域国有水资源使用权在不同行政区间的初始分配

为了加强对流域水资源的统一管理和有效利用，实现流域国有水资源使用权在同一流域、不同行政区间的流动，根据“政企分离”或“资源行政管理权与资源开发利用权相分离”的原则，建议国家通过法律规定：成立流域管理机构、流域内各行政区的水行政主管部门、流域协商组织。流域管理机构（如长江流域管理委员会）代表国家行使统一的流域水资源分配管理权。

第二，由有水资源使用权转让意向或愿望的水行政主管部门互相协商，或通过上一级行政主管部门、流域管理机构进行协商，确定流域国有水资源跨行政区使用的数量（设为每年M立方米）、期限（设为N年）、地点、方式、引水行政区给供水行政区的补偿费用和大致水价，并向社会公布。

第三，由水公司向国家（国资办和供水行政区管理机构）申请出让国有水资源跨行政区使用权。只有该水公司向国家提出申请，其调水工程总预算、补偿费用和大致水价得到国家和流域协商组织认可，依法获得出让国有水资源跨行政区使用权，才能进行国有水资源的跨行政区利用工程。

第四，如果调水对供水行政区的用水和生态环境没有影响或影响微不足道，跨行政区水公司应该向国家（国资办）缴纳国有水资源使用权出让费A（包括首次付款a1和以后的每年付款之和Na2）；如果调水对供水行政区的用水和生态环境具有明显影响或损害，跨行政区水公司除了向国家缴纳国有水资源使用权出让费A外，还应向供水行政区支付调水补偿费B（包括首次付款b1和以后每年付款之和Nb2）。国有水资源使用权出让费A和调水补偿费B应该成为跨行政区水公司的工程用水成本C的主要组成部分，C=A+B+D=a1+Na2+b1+Nb2+D，其中D为其他成本（如工程费、运转费、管理费等）。实施调水工程的上述费用，可以通过公司投资、国家（国资办）参股或借款、银行贷款、引水行政区人民集资或参股、引水行政区人民政府补助等各种融资渠道筹集。

第五，水公司依法取得的出让国有水资源使用权可以依法全部或部分转让，也可以直接向用户供应水产品。如果跨行政区水公司与引水行政区的协商组织协商，并经有关主管行政部门批准，确定该公司每吨供水的水价E元，则每年供水收入F为EM，即F=EM.则水公司总收入NEM=总成本C+总利润G，即NEM=C+G=a1+Na2+b1+Nb2+D.转让费或水价可以由市场机制确定，但应该召开公众听证会，人民政府保留在特殊情况下对转让费或水价的适当干涉。

第六，供水行政区的水行政主管部门与供水行政区的协商组织共同协商，对调水补偿费B进行合理分配，并应召开公众听证会。一般按下一级行政区、社区或村庄的用水份额与影响因子进行分配，受调水影响大、损失大的下级行政区、社区或村庄应该得到较多的补偿；也可将补偿费用于行政区的水资源公共建设。

（三）国有水资源使用权在同一行政区内、不同流域的流动

国有水资源使用权在同一行政区内、不同流域的流动，实际上是在同一行政区内实施跨流域引水的问题。例如，长江、黄河的源头都在青海省内，青海省计划将长江源头的水引向黄河源头区域。。

（四）国有水资源使用权在同一流域和同一行政区内流动

第一，必须搞好行政区内国有水资源使用权在不同用户（包括水公司和直接取水的单位和个人）间的初始分配。

第二，根据本行政区的具体情况，选择并决定启动国有水资源使用权出让、转让程序的适当时机。

第三，在启动国有水资源使用权出让、转让程序后，各用水户首先向水行政主管部门申请国有水资源使用权，或者申请将以前获得的取水许可证转化为国有水资源使用权证。

第四，单位和个人依法获得出让国有水资源使用权后，可以依法依合同将其出让国有水资源使用权转让（包括出售、交换和赠与）给其他单位和个人。

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