灾害救助

社会救助制度

灾害救助是国家或社会对因遭遇各种灾害而陷入生活困境的灾民进行抢救和援助的一项社会救助制度，其目的是通过救助，使灾民摆脱生存危机，同时使灾区的生产、生活等各方面尽快恢复正常秩序。

灾害救助的主体

救灾主体，与被救助的受灾对象相对，是对受灾对象实施救助的主动一方。救灾工作是一项复杂的系统工程，需要各方面力量的密切配合，因而实施救助的主体必然要涵盖多方面的因素。在我国的救灾制度中，对救灾主体的基本要求是广泛发动、分工负责、相互协作。根据在救灾活动中的职责、角色和作用等方面的差异，救灾主体可分为党政组织、非政府组织和其他主体三大类。

灾害救助的形式

(1)国家灾害救助。这是灾害救助的主要形式，因为灾害发生的不确定性、灾害后果的严重性等，决定了只有国家才能整合大量的社会资源进行及时救助。中央政府一直设有专项救灾款目。

随着经济体制的转变，我国的国家救灾体制也发生了相应变化：①财政分级负责。这是与国家财政体制改革和分税制相配套的制度，这一制度要求地方政府在财政预算中必须设立专项救灾拨款科目。②救灾分级管理。救灾分级管理的前提是准确划分灾害等级，用以明确中央政府和地方各级政府应当承担的救灾责任。灾害一般划分为特大灾、大灾、重灾和小灾等。③救灾经费包干。这是针对甘肃、宁夏、贵州、青海、西藏、新疆等六省区的救灾经费而言的，在经过科学合理的测算之后，中央给其划拨一定量的救灾款，一般不再追加拨款。④中央经费无偿救助与有偿使用并存。这样做的目的是救灾与扶贫相结合。无偿救助的资金用来紧急抢救灾民，保证其最低生活；有偿使用的资金主要用于灾民灾后恢复生产等。

(2)救灾保险制度。救灾保险制度是指由政府负责组织，以各级财政和社会化集资作为物质基础，保障灾民基本生活和恢复其简单再生产的一种灾害保障形式。从1987年开始，中国民政部门先后在全国102个县进行了救灾保险改革试点，对农作物、养殖业生产、农房、农村劳动力等实行救灾保险。具体方法是：由中央救灾经费、地方财政补贴、农民自己缴纳的保险费形成救灾保险基金，当灾害发生、灾民需要时，给予相应的生活、生产等方面的保障与补偿。

(3)互助互济。这是对传统救灾体制的财力机制进行改革的重要内容，即由以前中央财政单一供款模式发展到了资金来源社会化的模式，其主要形式有二：一是救灾互助储金会、储粮会。这是在农村居民之间自发组织的主动迎接灾害的互助形式。

(4)生产自救。生产自救历来是我国救灾工作的重要内容。新中国成立初期，救灾工作的方针是“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈并辅之以必要的救济”；农村公社化以后，由于存在农村集体经济体制，救灾工作方针是“依靠群众，依靠集体，生产自救，辅之以国家必要的救济”。改革开放使我国进入新的历史时期，1983年，全国民政会议提出了“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾工作方针。可见，我国救灾工作的指导思想是首先强调生产自救，同时加以群众互助和国家救助，这是由我国人口众多、灾害频发、生产力水平不高等具体国情所决定的。

社会救助的特征

1．灾害救助的紧急性

由于各种灾害的发生大都具有突发性(除旱灾外)和严重的危害性，遭遇灾害的社会成员可能迅即陷入生活困境之中，甚至倾家荡产、流离失所、人身伤亡。大面积的自然灾害或其他重大灾难等又往往极易造成疫病流行，如果国家和社会不紧急实施救助，遭遇灾害袭击的社会成员就有可能非正常死亡、外出流浪等，灾区社会也会因此陷入危机并进而影响到其他地区的稳定。因此，实施灾害救助必须将各种救灾实物或服务资源迅速运往灾区，以及时解决灾民的生存危机，并将灾害造成的后果减小到最低程度。为提高救灾工作的应急反应能力，及时、高效地做好救灾工作，一些国家和地区纷纷制定“自然灾害应急措施”，以确保达到更好的救灾效果。

2．灾害救助内容与手段的多样性

由于各种灾害造成的后果是多方面的，包括人身伤亡、财产损失、基础设施损毁以及疫病流行等，灾害救助的内容与手段也必须是多种多样的。灾害救助不仅包括对人的救护，还包括对物的转移和保护；不仅包括衣、食等基本生活用品的救助，还包括医疗服务等特殊救助；不仅包括对灾民个人的救助，还包括对灾区社会的救助；不仅包括对灾民身体和物质财富的保护，还包括缓解灾民的心理压力，帮助他们重建信心。从灾害救助的具体内容上来看，这种广泛性更明显。

3．灾害救助对象的复杂性

灾害救助的对象可以简单分为灾区灾民和灾区社会，但在实际救助工作中，必须考虑到灾民个体的复杂性和灾区社会关系的复杂性。灾民在灾害的冲击下，平时的追求、乐趣、目标、心理、行为等都被破坏，无论是在心态方面，还是在行为方面，都表现出异常复杂的特点。而灾区社会正常的社会关系在灾害中受到冲击和影响，社会集体整合受阻，可能出现社会状态紊乱、社会控制力降低等复杂的社会现象。因此，对灾民和灾区社会的救助是比较复杂和困难的。

4．灾害救助的不确定性

由于灾害无法事先确定，灾害救助也不同于其他社会保障制度的安排，可以事先计划并按照确定的方案开展。灾害救助的不确定性体现在：一是灾害发生的不确定性，即灾害发生的时间、地点是不确定的，灾害救助也无法事先确定救助的时间与地点；二是灾害的损害后果是事先无法确定的，所需要的救助资金也是不确定的，虽然政府每年均有救灾的财政预算，但具体需要多少需政府根据具体的灾情来决定；三是救助的形式具有不确定性，它需要在灾害发生时根据不同灾民的受灾程度及需要进行具体选择。因此，灾害救助在形式上是一种预防性的社会保障制度安排，在实践中需要临灾应变，救助的针对性越强，救灾的效果越好；反之，即使投入大量人力、财力，救灾的效果也可能不好。

灾害救助的上述特征表明，国家既需要将这一项目制度化并有常备不懈的应急机制，也要积累经验，有临灾应变之策；既要有财政专款作为经济后盾，也要有救灾物资储备做物质基础。

社会救助的意义

1．维护社会安定

自然灾害不仅直接破坏生产力，影响经济的发展，而且影响社会的安定，甚至引起社会的动乱，阻碍社会的进步与发展。因为自然灾害及其引起的灾荒，能激化固有的社会矛盾，增加社会的不安定因素；灾害大量毁坏人类的财富，制造贫困，威胁人类的生存，危害社会的安定；灾荒能给人们的精神和心理上带来深重的创伤和压力，导致人心不稳，冲击社会的稳定机制。纵观中国古代历史，农民起义的导火索都是灾荒，大多数改朝换代都发生在灾荒年间。近三十年来，非洲持续干旱，千百万人挣扎在死亡线上，导致非洲国家政局不稳，已发生六十多次政变。当然，有灾不一定有荒，有荒不一定就引起社会动乱，这取决于救灾工作开展得有力与否。可见，救灾工作是极其重要的。

2．具有重要的政治意义

我国是一个发展中国家，经济生活对自然因素的依赖性较大，对自然灾害的承受能力较弱，救灾工作的任务相当艰巨，做好救灾工作的重要性更加突出。救灾工作做好了，不仅能促进灾区生产的恢复与发展，保障经济建设顺利进行，维护社会的安定团结，而且能够体现社会主义制度的优越性。总之，无论是从经济上看，还是从政治上看，做好救灾工作都具有重要的意义，是关系到国计民生、社会主义经济建设的大事，必须予以高度重视。

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