环境管理

国家环境保护部门基本职能

环境管理是国家环境保护部门的基本职能。国家环境保护部门运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制和控制人类损害环境质量、协调社会经济发展与保护环境、维护生态平衡之间关系的一系列活动。环境管理的目的是在于保证经济得到长期稳定增长的同时，使人类有一个良好的生存和生产环境。一般说来，社会经济发展对生态平衡的破坏和造成的环境污染，主要是由于管理不善造成的。

简释

国家环境保护部门基本职能。广义是指在环境容量的允许下，以环境科学的理论为基础，运用行政、法律、经济、教育和科学技术手段，协调社会经济发展同环境保护之间的关系，处理国民经济各部门、各社会集团和个人有关环境问题的相互关系，使社会经济发展在满足人们物质和文化生活需要的同时，防止环境污染和维护生态平衡。

由于环境管理的内容涉及土壤、水、大气、生物等各种环境因素，环境管理的领域涉及经济、社会、政治、自然、科学技术等方面，环境管理的范围涉及国家的各个部门，所以环境管理具有高度的综合性。

主要内容可分为三方面：1、环境计划的管理：环境计划包括工业交通污染防治、城市污染控制计划、流域污染控制计划、自然环境保护计划，以及环境科学技术发展计划、宣传教育计划等；还包括在调查、评价特定区域的环境状况的基础区域环境规划。2、环境质量的管理：主要有组织制订各种质量标准、各类污染物排放标准和监督捡查工作，组织调查、监测和评价环境质量状况以及预测环境质量变化趋势。3、环境技术的管理：主要包括确定环境污染和破坏的防治技术路线和技术政策；确定环境科学技术发展方向；组织环境保护的技术咨询和情报服务；组织国内和国际的环境科学技术合作交流等。

制度

《环境保护法》第四章对我国长期以来实行的行之有效的环境管理制度进行了总结，并作出了11条规定。目前我国环境管理的制度措施主要有八项，即：（1）环境影响评价制度排污收费制度；（4）环境保护目标责任制；（5）城市环境综合整治定量考核制度；（6）排污许可证制度；（7）污染集中控制制度；（8）污染源

评价制度

为加强建设项目环境保护管理，严格控制新的污染，保护和改善环境,1986年3月26日全国保护委员会、国家计划委员会、国家经济委员会颁布了《建设项目环境保护管理办法技术改造项目，以及区域开发建设项目。它规定凡从事对环境有影响的建设项目都必须执行环境影响报告书的审批制度。各级人民政府的环境保护部门对建设项目的环境保护实施统一的监督管理，各级计划、土地管理、基建、技改、银行、物资、工商行政部门都应结合该规定将建设项目的环境保护管理工作纳入工作计划。执行防治污染及其他公害污染物的排放必须达到国家或地方规定的标准和符合环境保护的有关法规。该办法还具体规定了对建设项目环境保护有关法规。该办法还具体规定了对建设项目环境影响报告书的编制要求，审批权限，以及对从事环境影响评价的单位实施资格审查的制度。

这项制度主要包括以下几个方面：

（1）规定了环境影响评价的适用范围,即对环境有影响的新建、改建、扩建、技术改造项目以及一切引进项目，包括区域建设项目都必须执行环境影响报告书审批制度。

（2）规定了评价的时机，即建设项目环境影响评价报告书（报告表）必须在项目的可行性研究阶段完成。

（3）规定了负责提出环境影响报告书的主体，即开发建设单位。

（4）规定了环境影响评价报告书和环境影响评价报告表的基本内容。

（5）规定了环境影响评价的程序,包括填写环境影响报告表或编报环境影响报告书的项目筛选程序；环境影响评价的工作程序和环境影响报告书的审批程序。

（6）规定了承担评价工作单位和资格审查制度。

（7）规定了环境影响评价的资金来源和工作费用的收取。

环境影响评价制度为项目的决策、项目的选址、产品方向、建设计划和规模以及建成后的环境监测和管理提供了科学依据。

80年代末，环境影响评价工作又有了新的发展，过去的那种单一项目的孤立评价开始逐渐转向区域性的综合性评价，这种转变不仅适应了我国区域性经济开发的需要，而且为环境污染的区域性防治，尤其是为推行区域总量控制技术奠定了坚实的基础。此外，也为经济合理的解决区域环境问题和大系统的多方案优化决策创造了条件。

"三同时"制度

环保设施国务院环境保护委员会

收费制度

水污染防治法污水

考核制度

环境建设

城市环境综合整治定量考核是由城市环境综合整治的实际需要而产生的，它不仅使城市环境综合整治工作定量化、规范化，而且增强了透明度，引入了社会监督的机制。因此，这项制度的实施使环保工作切实纳入了政府的议事日程。

1. 定量考核的对象和范围

根据市长要对城市的环境质量负责的原则，城市环境综合整治定量考核的主要对象是城市政府。考核范围分为二级。

（1）国家级考核。是国家直接对部分城市政府在组织开展城市环境综合整治、保护城市环境方面的工作情况进行的考核。目前，国家直接考核的城市有32个,包括北京、天津、上海、重庆4个直辖市、省会及自治区首府（除拉萨市和台湾省外）25个，此外还有桂林、苏州、大连3个城市。

（2）省（自治区）级考核。各省、自治区考核的城市由省、自治区人民政府自行确定。据不完全统计,1990年，省、自治区考核的城市达242个。

2. 定量考核的内容和指标

定量考核的内容：环境质量、污染控制、环境建设和环境管理四方面，共27项指标，总计100分。

其中，（1）考核城市环境质量的指标有7项，计30分。包括：大气总悬浮微粒年日平均值、二氧化硫年日平均值、氮氧化物年日平均值、饮用水质达标率、城市地面水水质达标率、区域环境噪声平均值和城市交通干线噪声平均值。

（2）考核城市污染控制能力的指标有9项，计34分。包括：水污染物排放总量削减率、大气污染物排放总量削减率、烟尘控制区覆盖率、环境噪声达标区覆盖率、工业废水排放达标率、汽车尾气达标率、民用型煤普及率、工业固体废物综合利用率、危险废物处置率。

（3）考核城市环境基础设施水平的指标有6项，计20分。包括：城市污水处理率、城市集中供热率、城市气化率、生活垃圾处理率、建成区绿化覆盖率、自然保护区覆盖率。

许可证制度

排污许可证制度是以改善环境质量为目标，以污染物总量控制为基础，对排污的种类、数量、性质、去向、方式等的具体规定，是一项具有法律含义的行政管理制度。

1.排污申报登记

排污申报登记是排污许可证的基础工作。目前，各地一般要求申报如下内容：（1）排污单位的基本情况；（2）生产工艺、产品和材料消耗情况（包括用水量、用煤量）;（3）污染排放状况（包括排种类、排放去向、排放强度）；（4）污染处理设施建设、运行情况；（5）排污单位的地理位置和平面示意图。

各单位的申报登记表报齐后，环保部门组织汇总建档。汇总的主要内容应有：（1）各类污染物日排放量；（2）各类污染物年排放总量；（3）按污染物排放量大小对申报单位排序编号;（4）绘制区域性污染物排放状况示意图，提出各排污口位置、排放污染物种类、数量、浓度等;（5）对各申报单位的排污情况进行系统分析，确定重点污染物控制对象;（6）建立污染申报登记档案库。

2. 污染物排放总量指标的规划分配

确定法律物排放总量控制指标后，分配污染物总量削减指标是发放和管理排污许可证最核心的工作。一个地区要想科学地确定污染物排放总量控制指标，并合理地分配污染物削减指标，就必须对当地的环境目标、经济发展，财政实力、治理技术等因素，进行综合考虑和分析。大气污染总量控制主要考虑能源结构、能源消耗量及燃烧方式等因素；水污染物总量控制主要考虑流域、区域水量水质等状况，总用水量和总排水量等因素；固体废弃物排放种类和总量，以及运输等因素。

3. 审核发证

排污许可证的审批，主要是对排污量、排放方式、排放去向、排放口位置、排放时间加以限制。每伸污染源分配的排污量之和必须与问题控制指标相一致，并留有一定的余地。在这一阶段的工作中，需要确定排污许可证的类型（临时或正式两种），与领取排污许可证的企业协商对话，最后颁发许可证。颁发许可证可以采取公开、公证形式，赋予其严肃性。排污许可证的审核颁发工作，应由专人管理，从申请、审核、批准到变更均应建立完整的工作程序。

4. 许可证的监督管理

（1）建立健全管理体系。应从人员结构、职能、管理制度和程序等方面考虑，建立一整套许可证管理体系，整个体系应具备组织严密、管理灵活、运行可靠的特点，确保许呆证制度发挥应有的作用。

（3）问题监督规范化，抽查监督制度化。在推行过程中,要抓住总量计量与监督检查这二个中心环节。要完善各排污口的总量计量系统，并统一总量计量技术；此外，环保部门要加强监督性检查，并使之经常化、制度化。

手段

行政手段

行政手段主要指国家和地方各级行政管理机关，根据国家行政法规所赋予的组织和指挥权力，制定方针、政策，建立法规、颁布标准，进行监督协调，对环境资源保护工作实施行政决策和管理。主要包括环境管理部门定期或不定期地向同级政府机关报告本地区的环境保护工作情况，对贯彻国家有关环境保护方针、政策提出具体意见和建议；组织制定国家和地方的环境保护政策、工作计划和环境规划，并把这些计划和规划报请政府审批，使之具有行政法规效力；运用行政权力对某些区域采取特定指施，如划分自然保护区，重点污染防治区，环境保护特区等；对一些污染严重的工业、交通、企业要求限期治理，甚至勒令其关、停、并、转、迁；对易产生污染的工程设施和项目，采取行政制约的方法，如审批开发建设项目的环境影响评价书，审批新建、扩建、改建项目的“三同时”设计方案，发放与环境保护有关的各种许可证，审批有毒有害化学品的生产、进口和使用；管理珍稀动植物物种及其产品的出口、贸易事宜；对重点城市、地区、水域的防治工作给予必要的资金或技术帮助等。

法律手段

法律手段环境管理的一种强制性手段，依法管理环境是控制并消除污染，保障自然资源合理利用，并维护生态平衡的重要措施。环境管理一方面要靠立法，把国家对环境保护的要求、作法，全部以法律形式固定下来，强制执行；另一方面还要靠执法。环境管理部门要协助和配合司法部门对违反环境保护法律的犯罪行为进行斗争，协助仲裁；按照环境法规、环境标准来处理环境污染和环境破坏问题，对严重污染和破坏环境的行为提起公诉，甚至追究法律责任；也可依据环境法规对危害人民健康、财产，污染和破坏环境的个人或单位给予批评、警告、罚款或责令赔偿损失等。我国自20世纪80年代开始，从中央到地方颁布了一系列环境保护法律、法规。目前，已初步形成了由国家宪法、环境保护基本法、环境保护单行法规和其他部门法中关于环境保护的法律规范等所组成的环境保护法体系。

经济手段

经济手段是指利用价值规律，运用价格、税收、信贷等经济杠杆，控制生产者在资源开发中的行为，以便限制损害环境的社会经济活动，奖励积极治理污染的单位，促进节约和合理利用资源，充分发挥价值规律在环境管理杠杆作用。方法主要包括各级环境管理部门对积极防治环境污染而在经济上有困难的企业、事业单位发放环境保护补助资金；对诽放污染物超过国家规定标准的单位，按照污染物的种类、数量和浓度征收排污费；对违反规定造成严重污染的单位和个人处以罚款；对排放污染物损害人群健康或造成财产损失的排污单位，责令对受害者赔偿损失；对积极开展“三废”综合利用、减少排污量的企业给予减免税和利润留成的奖励；推行开发、利用自然资源的征税制度等。

技术手段

技术手段是指借助那些既能提高生产牢，又能把对环境污染和生态破坏控制到最小限度的技术以及先进的污染治理技术等来达到保护环境目的的手段。运用技术手段，实现环境管理的科学化，包括制定环境质量标准；通过环境监测、环境统计方法，根据环境监管资料以及有关的其他资料对本地区、本部门、本行业污染状况进行调查；编写环境报告书和环境公报；组织开展环境影响评价工作；交流推广无污染、少污染的清洁生产工艺及先进治理技术；组织环境科研成果和环境科技情报的交流等。许多环境政策、法律、法规的制定和实施都涉及到许多科学技术问题，所以环境问题解决的好坏，在极大程度上取决于科学技术。没有先进的科学技术，就不能及时发现环境问题，而且即使发现了，也难以控制。例如，兴建大型工程、因湖造田、施用化肥和农药，常常会产生负的环境效应，就说明人类没有掌握足够的知识，没有科学地预见到人类活动对环境的反作用。

宣传教育

宣传教育是环境管理不可缺少的手段。环境宣传既是普及环境科学知识，又是一种思想动员。通过报刊、杂志、电影、电视、广播、展览、专题讲座、文艺演出等各种文化形式广泛宣传，使公众了解环境保护的重要意义和内容，提高全

民族的环境意识，激发公民保护环境的热情和积极性，把保护环境、热爱大自然、保护大自然变成自觉行动，形成强大的社会舆论，从而制止浪费资源、破坏环境的行为。环境教育可以通过专业的环境教育培养各种环境保护的专门人才，提高环境保护人员的业务水平；还可以通过基础的和社会的环境教育提高社会公民的环境意识，来实现科学管理环境以及提倡社会监督的环境管理措施。例如，把环境教育纳入国家教育体系，从幼儿园、中小学抓起加强基础教育，搞好成人教育以及对各高校非环境专业学生普及环境保护基础知识等。

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