生态补偿

保护和可持续利用生态系统

生态补偿（Eco-compensation）是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系，促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排。有狭义和广义之分。狭义的生态补偿指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称；广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿，政策上的优惠，以及为增强环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。

基本定义

长期以来，资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中，也渗透在社会和经济活动的体制和政策中。随着生态环境破坏的加剧和生态系统服务功能的研究，使人们更为深入地认识到生态环境的价值，并成为反映生态系统市场价值、建立生态补偿机制的重要基础。Costanza等人和联合国千年生态系统评估（MA）的研究在这方面起到了跨时代的作用。生态系统服务功能是指人类从生态系统获得的效益，生态系统除了为人类提供直接的产品以外，所提供的其他各种效益，包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能等可能更为巨大。因此，人类在进行与生态系统管理有关的决策时，既要考虑人类福祉，同时也要考虑生态系统的内在价值。生态补偿是促进生态环境保护的一种经济手段，而对于生态环境特征与价值的科学界定，则是实施生态补偿的理论依据。

生态补偿（Eco-compensation）是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系，促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排。尽管已有一些针对生态补偿的研究和实践探索，但尚没有关于生态补偿的较为公认的定义。综合国内外学者的研究并结合我国的实际情况，对生态补偿的理解有广义和狭义之分。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要是指前者。从目前我国的实际情况来看，由于在排污收费方面已经有了一套比较完善的法规，急需建立的是基于生态系统服务的生态补偿机制，所以在我们的研究中采用了狭义的概念。

内容

生态补偿应包括以下几方面主要内容：

一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；

二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；

三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；

四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。

生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则，对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本；对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。

原则

日本学者认为，与公害相关的费用可以分为以下四种：①防治费用；②损失补偿费用；③消除蓄积性公害的费用；④用于监测、技术开发、公害事务行政管理等的间接费用。经济合作和发展组织(Organization for Economic Cooperation andDevelopment，OECD)的污染者支付原则(Polluter Pay Principle UAPPP)只是涉及其中的防治费用。因此，OECD的PPP具有很大的局限性。从其他学者的考察情况看，OECD建议的PPP的宗旨在于将PPP原则限定在防治费用的范围之内。进入20世纪80年代后期，OECD中的西欧国家在环境与农业政策一体化改革中，结合生态补偿，提出了另一类环境补偿，即环境资产补偿。有学者大力支持这种观点，认为应在污染者付费原则中纳入“有利补偿原则”和“用户支付原则”。有利补偿原则要求任何与提供有利的非市场效益(如景观质量)有关的额外费用均须得到补偿。用户支付原则要求那些从某项投资中获利的个人或群体应协助支付这些费用。

综上可以看出，国外对农林生态系统生态效益补偿所进行的研究和实践最多，多数国家的生态补偿是由政府通过公共财政转移支付途径实施，同时政府利用经济激励的竞争手段和市场手段来促进生态效益的提高；在补偿标准制定方面，主要根据机会成本损失进行补偿。补偿主体以政府为主，对于受益范围容易确定的，补偿主体为受益者；在研究方法上，采用多学科综合研究的方法，尤其重视经济学分析方法的应用。

存在问题

补偿主体和类型有限

目前的补偿主体主要是上级政府财政转移支付和专项基金，下游受益地区政府、企业和居民并未付出，也没有建立跨行政区、流域的横向支付，其他融资渠道更少。目前金寨县生态补偿主要涉及功能区水源涵养和林木经济价值两方面．但针对水源地保护补偿、渔业补偿、工业限制性发展补偿、矿产资源开发限制补偿、碳排放等均没有涉及。如梅、响两库可养水面0.733万hm2，为保护水源，限制投食性网箱和库湾渔业发展，仅此库区上万名居民年损失近亿元。金寨县是重要的碳源区，按照国内比较常用的合理价格即中国造林成本的平均值272.65元/t(C)，估算金寨县碳排放应接受的补偿为30.893亿元。

补偿标准过低

对水源地居民的补偿，每公顷公益林只补150元，补偿标准远低于木材经济利用价值。据林业专家估算，金寨县各类公益林如以商品林进行经营，林权所有者的年收入可达2．73亿元，然全县公益林年补偿资金只有2600万元，资源价值超过10倍以上。由于经营公益林与经营商品林之间存在巨大的收益差距，林权所有者或经营者普遍认为现行补偿标准太低，远不能弥补农民的经济损失。

资源有偿使用制度有待完善

据统计，金寨每年向合肥市等地无偿贡献优质水近20亿m3用于工农业用水和居民生活用水，优质水资源价值未得到体现。水资源生态补偿标准由水费价格或经济发展水平而定，按照合肥市城市居民供水基本价格中水资源费为0.06元/吨，也要补偿1.2亿元/年。工农业用水、城市用水等也更应该给予水源地补偿。对于污染企业，尚未建立环境资源税费制度和调控体系，资源有偿使用制度和生态环境补偿机制尚未建立健全。

补偿方式单一

生态补偿形式多种多样，包括政策、制度、实物、资金、技术等补偿方式．但对于金寨县的生态补偿主要以资金为主，其他方式还未涉及,所以金寨县应该采取联动产业、人才技术、政策等多种补偿方式，加快扶贫开发，以促进区域经济的发展。

实施措施

加快建立环境财政

把环境财政作为公共财政的重要组成部分，加大财政转移支付中生态补偿的力度。在中央和省级政府设立生态建设专项资金列入财政预算，地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。为扩大资金来源，还可发行生态补偿基金彩票。按照完善生态补偿机制的要求，进一步调整优化财政支出结构。资金的安排使用，应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治，以及污染防治新技术新工艺开发和应用的资金支持力度。重点支持矿山生态环境治理，推动矿山生态恢复与土地整理相结合，实现生态治理与土地资源开发的良性循环。采取“以能代赈”等措施，通过货币帮助或实物补贴，大力支持开发利用沼气、风能、太阳能等非植物可再生燃能源，来保证“休樵还植”，以解决农村特别是西部地区农村燃能问题。

还应积极探索区域间生态补偿方式，从体制、政策上为欠发达地区的异地开发创造有利条件。加大生态脱贫的政策扶持力度，加强生态移民的转移就业培训工作，加快农民脱贫致富进程。

进一步加大力度支持西部地区改善发展环境，加快经济社会发展。支持西部地区特别是重要生态功能区加快转变经济增长方式、调整优化经济结构、发展替代产业和特色产业，大力推行清洁生产，发展循环经济，发展生态环保型产业，积极构建与生态环境保护要求相适应的生产力布局，推动区域间产业梯度转移和要素合理流动，促进西部地区加快发展。这是西部生态好转的根本保证。

完善税收政策

增收生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行资源税。将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，增加水资源税，开征森林资源税和草场资源税，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非再生性、稀缺性资源课以重税。通过税收杠杆把资源开采使用同促进生态环境保护结合起来，提高资源的开发利用率。同时，加强资源费征收使用和管理工作，增强其生态补偿功能。进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源税费的征收使用管理办法，加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。

建立以政府投入为主、全社会支持生态环境建设的投资融资体制。　建立健全生态补偿投融资体制，既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子，形成多方并举，合力推进。逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制，积极引导国内外资金投向生态建设和环境保护。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资。积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径，在土地开发中积累生态环境保护资金。积极利用国债资金、开发性贷款，以及国际组织和外国政府的贷款或赠款，努力形成多元化的资金格局。

探索市场化模式

引导社会各方参与环境保护和生态建设。培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化，使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度，可达到节约资源和减少污染的双重效应，积极探索资源使（取）用权、排污权交易等市场化的补偿模式。完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。

提供科技和理论支撑

建立和完善生态补偿机制是一项复杂的系统工程，尚有很多重大问题急需深入研究，为建立健全生态补偿机制提供科学依据。例如，需要探索加快建立资源环境价值评价体系、生态环境保护标准体系，建立自然资源和生态环境统计监测指标体系以及“绿色GDP” 核算体系，研究制定自然资源和生态环境价值的量化评价方法，研究提出资源耗减、环境损失的估价方法和单位产值的能源消耗、资源消耗、“三废”排放总量等统计指标，使生态补偿机制的经济性得到显现。还应努力提高生态恢复和建设的技术创新能力，大力开发利用生态建设、环境保护新技术和新能源技术等，为生态保护和建设提供技术支撑。

加强立法工作

环境财政税收政策的稳定实施，生态项目建设的顺利进行，生态环境管理的有效开展，都必须以法律为保障。为此，必须加强生态补偿立法工作，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。应尽快制订《可持续发展法》、《西部地区环境保护法》等，对生态、经济和社会的协调发展做出全局性的战略部署，对西部的生态环境建设做出科学、系统的安排。同时修订《环境保护法》，使其更加关注农村生态环境建设；完善环境污染整治法律法规，把生态补偿逐步纳入法制化轨道。

完善生态补偿机制

(1)建立生态补偿和扶贫开发协同机制。明确生态补偿主客体、标准、原则，构建生态补偿机制，利用补偿资金改善重点功能区居民生活水平，加强环保基础设施建没，解决遗留的矿山开发、工业污染治理和农业面源污染等环境问题，适度发展生态旅游和生态加工业，大力发展生态农业和生态林业，不断提升县域自身社会、经济、环境、人口资源的协调和可持续发展能力和水平，这些问题均需要建立有效的协同机制，才能解决好区域发展的两大问题。

(2)加强生态补偿绩效评价。建立健全补偿机制只有明确责任义务，实施顶层设计。逐步试点推广，才有可能真正落到实处。建议省、县政府尽快出台生态补偿条例，明确补偿标准，明确相关补偿主客体的权利义务，建立考核评估体系，加强生态补偿绩效评价。如流域上游要保护生态环境，不断建立和完善境内的生态环保设施，确保为下游提供优质水，而下游受益区有义务给予生态补偿，并在政策、经济和技术等方面给予大力支持和帮助，促进上游区脱贫和可持续发展。

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