社会保险基金监管

保险术语

社会保险基金监管是指由国家行政监管机构、专职监督部门等为防范和化解风险，根据国家法规和政策规定，对社会保险经办机构、运营机构或其他有关中介机构的管理过程及结果进行的评审、认证和鉴定。

重要性

1．有利于确保基金的安全和完整

确保基金的安全和完整是基金监管的直接目标。社会保险基金无论从收支的过程来看，还是从具体运营的操作来看，都潜伏着风险。基金规模越大，基金风险也越大。风险一旦发生，直接影响到社会保障对象待遇的实现，影响到国民经济和社会的稳定。因此，国家必须采取有力措施，对基金实行严格的监管，以建立规避基金风险的“防火墙”和“隔离带”，保证基金的安全和完整。

2．有利于维护劳动者的合法权益

维护劳动者的合法权益是基金监管的根本宗旨。社会保险基金是国家为行使社会管理职能，保障劳动者因年老、失业、疾病、伤残、生育时的基本生活需要，依照法律法规强制建立的专项基金，是劳动者的“血汗钱”和“保命钱”。由于社会公众难以充分了解基金管理运营状况，其利益往往容易受到侵害，这就要求基金监管机构代表参保人员，对基金运行进行严格监管，以切实维护劳动者的合法权益。

3．有利于实现基金的保值增值

通过对基金进行有效监管，不仅可以确保基金安全，同时还可以促进基金经办和运营机构建立良好的基金运营结构和信息反馈体系，逐步改善管理方式和运营环境，合理配置基金资源，稳步提高投资效益，最终实现保值增值的目标。

原则

1．独立原则

社会保险基金行政监管是政府在法律法规基础上管理社会保险基金的一种形式。监管机构依照法律法规独立行使行政监管权力，不受其他任何单位和个人的干预，以确保监管的严肃性、强制性、权威性和有效性。

2．公正原则

监管机构在履行监管职能时，应以客观事实为依据，以法律规章为准绳，综合运用行政、经济和法律手段，对经办机构及有关机构的违规违纪行为予以监督检查。监管机构要按照客观、公正、公开的原则，提高执法的透明度，对监管的主体、对象、目的、手段和程序进行统一规范，使被监管者充分了解自己的权利和义务，自觉地依照法律管理基金。

3．审慎原则

监管机构按照基金对安全性、流动眭、效益性的要求，合理设置有关监管指标，认真进行评价和预测，最大限度地控制风险，促进基金管理运营机构自我约束运作行为。

4．科学原则

监管机构必须建立严密的监管法规体系和科学规范的监管指标体系，适应金融业发展和变革的情况，运用先进的科学技术，不断提高监管的质量和效率，推动基金监管水平不断提高。

主要内容

社保基金监管包括主体和客体两方面。在收支两条线管理体制下，劳动保障、财政、审计等职能部门是社保基金监管的主体，对不同的监督对象发挥不同的监督作用，社会监督、舆论监督则是对基金监管的有效补充，共同维护基金安全。基金监管的客体，是指依法应当接受基金监管当局监管的机构和个人。社会保险基金监管贯穿于社会保险基金活动的全过程，包括对征缴各项社会保险费、支付各项社会保险待遇和管理各项社会保险结余基金情况的监督检查。

1．社会保险基金征缴的监管。社会保险基金征缴监管主要是监督企业缴费行为，有无少报参保人数，少报工资总额、故意少缴或不缴社会保险费；经办机构征缴的社会保险费是否及时足额缴入收入户管理，有无不入账，搞体外循环或被挤占挪用；收入户资金是否按规定及时足额转入财政专户等。

2．社会保险基金支付的监管。社会保险基金支付监管主要是指对经办机构是否按规定的项目、范围和标准支付基金，有无多头支、少支或不支，有无挪用支出户基金，收益人有无骗取保险金等行为进行监督。社会保险基金支出管理应把握以下原则：一是统筹范围内支付原则。社会保险基金必须是支付给统筹范围内参加社会保险的对象，不得支付未参加统筹的人员。二是专款专用原则。社会保险基金只能用于保障社会保险对象的社会保险待遇，任何地区、部门、单位和个人都不得挪作他用。三是统一性原则。社会保险基金的支付要严格按照国家政策规定的项目和标准开支，维护国家整体利益，保持各项政策执行的统一性，任何地区、部门和单位不得以任何借口擅自增加支出项目。提高开支标准。四是适度性原则。基金支出既要维持合理的支付水平，满足保险对象最基本的生活和医疗需要，又不能超越生产力发展水平及各方面的承受能力，盲目扩大支付规模，提高待遇水平。

3．社会保险基金结余的监督。结余基金按期划转财政专户后，要根据基金的安全陛、流动性和效益性原则，购买国债和进行短期、中长期存款。任何地区、部门、单位和个人都不得动用结余基金进行其他任何形式的直接或间接投资(养老保险个人账户基金除外)，不得用于平衡财政预算或挪作他用。对结余基金监督主要是指有无挤占挪用基金及非法动用基金。是否按规定及时足额拨^支出户等行为进行监督。

4．社会保险基金财务监督。社会保险基金管理的核心是财务管理。社会保险经办机构在经办社会保险业务中，按照国家社会保险政策、法规，合理组织、筹集、支付、运营社会保险基金，这就形成了社会保险基金的运动，从而构成了基金的财务活动。为了做好社会保险基金财务管理，财政部会同劳动保障部制定了《社会保险基金财务制度》，并于1999年7月1日开始实施，使基金财务管理进一步迈向规范化和制度化。

存在问题

我国现行的养老保险基金监管制度是以行政监管为核心、审计监管和社会监管为补充的三位一体的养老保险监管体系。这种监管体系，在一定程度上对于规范、管理和使用养老保险基金起到了非常重要的作用。但是，从实践操作来看，我国现行养老基金监管制度的局限性主要体现在以下几个方面：

(一)缺乏统一规划，重复监管现象严重

首先，“三方”监管的主管部门缺乏统一规划，相互协调较差，经常会出现一个地区、一个项目刚刚由一个监管部门检查完毕，另一个监管部门又开始检查。这种各自为战、重复监管现象，不仅造成了社会资源的极大浪费，而且严重干扰了被检查者的日常工作。其次，在实际监管工作中，“三方”监管部门对于监管的范围、内容、重点、所查出的违纪违规问题、先进的监管理念和监管方式等监管信息不能充分交流和共享，致使养老基金监管逐渐陷入孤军作战、流于形式的怪圈之中。再次，我国养老基金的监管缺乏有效的风险监测、评价、预警和防范系统，没有实现非现场监管和现场检查的有效结合，导致监管缺乏规范化和系统化。

(二)监管人员综合素质不高，难以保证监管质量

目前，我国养老基金监管人员的综合素质较低。就行政监管而言，监管人员基本是兼职的，对于养老基金方面的业务知识知之甚少，加之养老基金管理日常工作量大，致使行政监管或是“蜻蜓点水”，或是仅做表面文章，实质性效果不甚明显。就审计监管而言，年复一年的审计任务，使得审计人员们筋疲力尽，他们没有更多的时间去提高自己，要想在规定的时间内，高质量地完成审计任务实在是勉为其难。就社会监管而言，据查，各地的社会保障监督管理委员会只是个“虚设”机构，其组成人员多数由身居高位的政府官员组成，具体从事实际监管业务人员仅有几人——多数是政府机构改革分流下来的，其管理水平可想而知。可见，无论是行政监管、审计监管还是社会监管，由于监管人员素质不高，严重影响了我国养老基金监管质量和监管效率；由于缺乏专业的监管人才，很难满足全方位监管的客观需求，从而影响了监管的有效性和权威性。

(三)监管立法滞后，难以保证规范有序监管

从我国现已颁布的有关社会保障方面的法律、法规来看，还难以涵盖社会保障的全部，存在着监管的法律“真空”。原来制定的单一条例、规章，已经不能完全适应现行社会保障体系的客观要求，也难以发挥其应有的法律效力。尤其是与养老保险基金监管有关的立法，以及相应的法律法规，也处在不断改进、修正的过程之中。如对于基金管理公司，缺乏科学有效的监管和市场退出等方面的法律规范等，这在一定程度上增加了社会养老保险基金管理、使用的不确定性和风险性。

(四)信息化建设滞后，监管效率不高

首先，我国的社会保障部门还没有形成一套完善、通用性强的社会保障信息化操作系统，致使社保、地税、财政等部门之间有关财务数据、信息传递缓慢；各部门之问的对账制度尚未有效地建立起来，因而常常会出现同样一个数据，三家差别较大，甚至连养老保险个人账户对账单也无法及时、准确地打印公布。其次，我国还没有建立起养老保险基金统一监管的信息库，有关的计算机软件十分缺乏，现行使用的软件有着较大的局限性；加上社会保障体系涵盖的内容广泛，如果不及时调整监管战略，增强监管的有效性，势必会影响养老基金制度改革的顺利进行。

实施措施

1．完善法律监督的制度建设

一是要制定《社会保障法》，使其与《会计法》、《审计法》联手，如果在某些关键环节实施会计监督以及审计监督受到阻碍时，可以采取必要的司法介入，在社会保障及其最低生活保障方面发挥内外共同监管的效应。该法律中应该贯彻宪法中的社会保障基本原则，对我国社会保障事业发展的目标、立法原则、实施范围、实施模式、实现途径等基本问题作出明确规定。在此基础上，对现行的各种社会保障制度单项条例进行修改，使之上升为社会保障单项法规。二是要加快制定《社会保险法》和《社保基金监督管理条例》，以对社保基金实施有效监管。

2．加强财务监督，严格信息披露制度建设

在对社会保险基金的收支进行严格的会计审计和税务监督的同时，各个国家都要求对社会保险基金账目实行外部审计，尽管外部审计的范围和质量在各个国家之间差别很大。在欠发达的法律和制度环境中，外部审计并不能够对社会保险基金状况提供独立和客观的评估，而审计师的法律责任是不明确的，也是难以执行的。相反，在法律制度健全的国家，外部审计却成为监管的最主要的工具。

同时，社会保险基金面临的风险越大，基金管理人与被保险人共享信息的重要性就越强。被保险人有权获得有关信息的要求，如既得收益权、基金积累、基金投资、基金财务和基金收益等方面的信息等，并且一经提出就有权利立即获得其相关信息。信息披露要求被认为是金融体系各个部门监管的不可或缺的重要组成部分，不过社会保险基金是否受到了监管机构的严格监管，社会保险基金行政管理人都必须向被保险人和受益人提供充分的信息。

3．基金运作与基金监管分离，内外监控相结合

基金监管部门必须真正独立于基金运作的其他各个职能部门，具有超脱的地位，独立行使监管权，才能够保证监管职能在客观公正的环境下，有效行使其监管职责。这是保证社会保险基金市场参与各方正当权益的必然要求。

同时也是保证参与社会保险基金投资和相关活动的机会的公平性的必然要求。同时，要做到内部稽查与外部监督结合。社会保障基金的管理运营涉及许多领域，主要有财政部门、审计部门、证监会、银监会等。它们较强的专业性，保证了监督质量。在充分发挥社会保险基金管理运营机构的内部审计职责外，还要建立职权明确、职务分离、相互制约的岗位设置以及基金征缴、拨付、运作的管理制度。在外部监督方面，要发挥政府代表、被保险人代表、单位、工会代表等组成的基金监督委员会的监督功能，人大代表、政协委员的监督、舆论监督等其他监督同样不可缺少。

4．加速信息化建设，实现科学高效监管

首先，建立劳动保障、财政、税务、企业和银行之间统一规范的信息管理系统，以提高管理水平。其次，建立社会养老保险数据库和信息传输系统，完善信息披露制度，包括职工数据库、离退休人员数据库、欠费企业数据库和个人账户数据库等，并要及时更新和扩充，便于从全局把握养老保险基金的基本情况，以实现社会保障服务周到化、智能化，最大限度地维护参保人员的根本利益。再次，加大社保基金管理软件的开发、评审、验收工作的力度，注重开发管理功能和安全防范功能，保证社保信息系统安全高效的运作。最后，深化改革，建立“三位一体”的社会监管体系，加强监管体制改革，建立以养老保险基金投资管理机构内部监管为核心，社会监管和国家监管为补充的全方位的养老保险监管体系。

5．加强诚信道德建设，控制道德风险

其一，是采用正式的制度安排预防、发现、处罚威慑来控制道德风险；其二，是采用非正式的制度安排如声誉机制来控制道德风险。

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