税收权限

财政领域术语

税收权限是指税收权利和收入在中央政府和地方政府之间的划分和管理问题。税收权限的核心是税收立法权，同时还包括征收管理权、政策调整权等。

权限定义

中国的税收权限却是高度地集中于中央的。几乎所有

的地方税的税法、条例，以及大多数税种的实施细则，都由中央制定和颁布，地方只有征收管理权限及制定一些具体的征管办法和补充措施的权限。这样一种高度集中的税收权限划分模式，既有确保国家税法统一方面的合理性，同时也存在着难以使税收的征管与各地复杂的经济情况及千差万别的税源情况充分协调，无法使地方政府充分利用税收杠杆调节地方经济运行的问题。

现状

1994年，中国进行分税制改革，按照政府事权划分税种，根据税收管理权和税收收入归属的不同，将税收分为中央税、地方税、中央与地方共享税。这对于采取国家统一税制，实行税收收

入统归国库，再由中央调拨而言是一个历史的进步。同时，分税制的实行不仅有利于保证国家税制的集中统一，又有利于发挥地方税的调节作用，取得更好的效果。但随着时间的推移，改革的深化，原先粗线条地处理中央地方之间的税收权限已经无法满足进一步发展的需要了。目前，中国中央和地方的税收在表面上看地方税的种类和形式都多于中央税，但就实际而言，地方税的收入规模较小，仍然无法满足地方政府各类职能的执行。分税制实施后，中央和地方的利益相对独立，在税收的划分上也逐步明确，而地方税种和税种要件的设置以及征收管理权限方面的安排，地方权限太少，中央权限过于集中。随着社会的进步，政府作为社会的政府，就其经济服务、社会服务而言的职能不断强化，而政府职能的强化对财税收入提出了新的要求。因而改革过程中，中央与地方在税收权限划分的权利义务不协调现象，使事权与财权

不一致的现象不断凸现。在税收分权时需要注意事权和财权相结合的原则。事权和财权相结合的原则是权力和义务相统一，权责相统一等法律原则在税法上的具体化。事权是享有财权的基础，财权是履行事权的保障。只有把事权和财权相结合，相统一，才能保证各级政府最大效率地完成其各自的职能，才能避免人浮于事或财力不足的现象，才能最大限度地提高财政收支的效益。中国目前的现状是事权和财权没有很好地结合在一起，主要表现在地方的财权与其承担的事权相比相对较少，使得地方很难充分行使其职责。而要真正保证地方的财权，立法必不可少，而中国目前尚无严格意义上的地方税法，这对于调动中央和地方两个积极性，完善税法体系，意义重大。

分类

从税收收入的分配上，不同的国家又有按税源划分、分成、附

加与特定税收分配等四种：

(1)税源划分法，是对各种税的不同性质加以划分，从而使中央政府和地方政府拥有不同的税源。

(2)分成法，就是把税源属于中央政府的租税分给地方政府若干成，或者把税源属于地方的租税分给中央若干成。

(3)附加税，是指在不同级次的政府之间，对某一个统一的基础税率再分别加成不同的税收。

(4)特定税收分配法，是指对同一税源，中央与地方政府各自分别征收。

划分依据

地方政府的职责

地方政府的职责是确定地方税收管理权限的前提。按照政府职责的划分，为实现地方政府职责则需要相应的财力作保障，政府职能是设置相应的税收的依据之一，并确定其管理权限和收入。在社会主义市场经济条件下，地方政府的职责主要是：承担地方行政管理、地方经济和事业的发展、地方社会的稳定和发展。

地方政府的事权

根据财税管理体制的规定，地方政府事权决定着地方政府所掌握的地方财力的权限。或者说干多大（多少）事，需要相应的多大（多少）财力。所以，地

方事权的大小决定地方政府税收的管理权限。中央政府和地方政府税收的管理权限的划分和设立，要以确定中央政府和地方政府事权为基础。尽管在中央和地方政府税收管理权限的划分中，还很难做到以事权为基础，但是，随着社会主义市场经济的建立、发展和完善，将会比较清晰地划分中央政府和地方政府的事权。因此，在事权确定的前提下，地方税收的管理权限较容易确定。

地方政府提供的公共产品和服务

公共产品是指具有市场非竞争性和使用非排他性的产品。根据其性质不同，公共产品又分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是指具有完全的非竞争性和非排他性的产品，如国防、国家行政管理等；准公共产品是指不完全具有非竞争性和非排他性，但社会成员普遍所需要的产品，如教育、交通、社会福利等。公共产品的提供具有较强的层次性和区域性。纯公共产品需要公共提供，即由政府通过税收来集中资金并用于支付公共产品生产成本，以便于向公众无偿提供；准公共产品一部分由政府提供、一部分则由市场或私人提供。政府提供公共产品根据级次不同，分为中央政府提供和地方政府提供。地方政府提供公共产品实际上是指省级及省级以下各级政府提供公共产品，这就需要相应的地方收入（主要是指税收）来保障，而地方收入的实现则要求确定相应的收入管理权限。因此，公共产品提供的层次性和区域性决定了省级以下各级政府税收管理权限的大小，地方政府提供的公共产品和服务的数量及质量，也就构成设立地方税收管理权限的依据[2]。

国家宏观调控

确定省级以下地方税收的管理权限，必须首先服从于国家的宏观调控。在确定中央政府和地方政府事权的基础上，科学合理确定和划分省以下地方税收管理的权限。目前，地方税收间的竞争值得关注和研究，并通过加强国家宏观调控加以解决。目前，为了尽快发展地方社会经济，各地制定和实行了一系列的鼓励（奖励）吸引外来人才、技术、投资（包括内、外资）、管理等的措施和办法，不仅加强基础设施的建设和改造，改善投资环境，给予外来者各种收费上的优惠，而且采取税收优惠的措施。在中央统一税收政策外，实行的税收优惠政策，势必造成政策的混乱，损害

税法的统一性和严肃性。长期发展下去，将会损害国家统一市场的发展，所以，国家宏观调控应加强。在确定省级以下地方税收的管理权限时，必须服从于国家的宏观调控。同时，也要注意另一种现象，地方政府为了本地区的利益，设置税收壁垒，阻碍人才、技术、投资（包括内、外资）的正常流动，分割市场，破坏了市场的自由竞争环境。

地方地区间差异

地方政府税收的管理权限的设立，还必须考虑地方地区间的各种差异。一方面，地方税收要根据地方税源情况，而设置具体的税种。地方税源是前提，有什么样的税源，则应建立什么样的地方税收的具体税种。另一方面，地方政府对地方税收的管理权限，应根据地方具体情况而确定。

问题

改革开放不断深化，“服务型政府”理念逐渐深入人心，人们对于教育、医疗、卫生、环境、生态等公共产品的需求不断增加，对政府的期望不断提升。“税收是为文明而付出的代价”，一切政府职能的执行，一切公共消费品的提供都需要税款作为支持，否则政府即使再有雄心壮志也是“巧妇难为无米之炊”。当前，农村大量剩余劳动力涌入城市，城市化过程加速进行，各种“城市病”提前出现，直接影响城镇人民的生活水平，而新农村建设过程中医疗保险，义务教育，生态治理无不需要财政的支持。地方政府为执行各类职能，无不想方设法增加财政收入，甚至也出现了与“服务型政府”背道而驰的做法。

乱收费问题

由于税收的稳定性和税收法律关系决定了税收收入虽然对政府而言至关重要，然而却不能随意多增乱增。因而，地方政府将一些服务性手续收费作为生财之道，提高各种服务登记费用，并增设各种杂乱费用。虽然此类费用收入有限，且影响政府在人们心目中的形象。而一些主管部门官员则称：“为增加财政收入，不得已而为之。”

国有企业改制困难，地方主义抬头

各个地方政府的国有企业出现了“头班车没赶上，二班车没跟上，三班车没挤上”的情况，从而使一些企业改制困难，而政府为使这些老的国有企业承担部分社会责任，同时，为使这些已经丧失竞争能力的国有企业继续为政府提供利润和税收，保持一定的经营业绩和盈利，则为此类企业大开绿灯，通过政府行为设置市场障碍，对其他本地民营企业和外地企业进行变相歧视性征税等，使其无法进入市场，形成行政垄断。而市场经济其本质是竞争经济，这种通过行政行为保持市场优势地位的做法严重破坏了市场竞争的秩序，也不利于统一国内市场的形成完善。同时，基于地方政府目光局限的现实，地方“一把手”认为打开地方市场，招商引资的税收收入实现期限较长，因而为在自己的任期内保持直接而充足的税收，还是主要采取保护原有老的地方企业为主，以招商引资为辅。

司法腐败，以罚代刑

法律是保障公平正义的最后一道防线，而有些地方则将司法诉讼也作为增收的一种方式，尤其是刑事案件中甚至出现了以刑代罚的现象，有法不依或者依法不严，这严重影响了法律的尊严和权威。市场经济作为法治经济，对法律公平正义的需求巨大，而这样的做法伤害了各类市场主体的感情，滋生腐败，对社会的副作用很大。

任务税

“税收是政府的奶娘”，地方政府迫于分税制事权和财权不一致的现状，为保证各类庞大的财政支出常出现任务税，颠倒了财政程序，要求税务部门根据预算，通过履行实质课税原则，征收税款。因而产生了多增乱增，给企业增加了沉重的负担，恶化了当地的投资环境，使企业进入量不断减少，而迫于企业数量的局限对原先的企业更多增税，更使企业不堪重负，如此恶性循环。任务税也严重损害了税务机关的形象，人们对于税收逐渐不满，纳税意识更加淡薄，导致偷税、漏税、逃税、抗税现象更加频繁出现。

成因

（一）地方税收管理权限法制性差、内容杂乱

没有一个专门的完整的法规或制度来确定或划分地方税收管理权限。有关地方税收管理权限的内容、规定，散见于税收条例或者暂行条例、税法或者细则、税收规定或者税收规定的通知等，规定中。主要问题是：其一，涉及地方税收管理权限的法规，其法律形式的档次低，有的叫“暂行条例”、“暂行办法”，或“规定”等；其二，涉及到税收管理权限的相关规定，制定的主体不同，有人大或其常委会、国务院、财政部、国家税务总局等，政出多门，不规范、不统一；其三，各种涉及税收管理权限的规定，各自独立，涉及的税收管理权限的内容和问题互不联系，系统性差。其四，地方在按中央税收管理权限的各种相关规定，制定各地具体规定、办法时，要与上级的规定相对应，因此，也会造成地方制定的税收规定、办法，整体性、规范性差。散见于各种税收或其他法规中的关于地方税收管理权限的规定，提法和规定的权限级次有多种，如人大、政府、财政、税务部门等。

（二）地方税收管理权限十分有限

地方目前没有税收的立法权。除筵席税和屠宰税外，地方没有税种的开征、停征权。地方具有十分有限的税率调整权限。税目的确定权限，基本上集中在中央，一些地方税种的具体征税范围或项目的调整权限地方很有限。地方具有一定的在中央统一规定下减免税的权限。

（三）地方税收管理权限与地方政府事权、职责不挂钩

比较突出的问题是在省级以下各级政府，采取分成、上划、上交、体制外上解等各种合法或非法、合理或不合理的手段，集中本级政府的财力，同时，政府的事权、职责在并不清晰的前提下，有些方面却出现了向下分派的情况，尤其突出的是县、乡两级政府，其事权、职责与可支配财政收入不挂钩。目前地方政府主要的财政收入是税收。但是在现行的地方税收中，主体税种却未形成，支柱性税种没有。

（四）地方税收管理权限未能考虑地区间差异。在确定地方税收的管理权限中，中央的政策统一是前提，但是，目前对地方情况差别的体现不够。我国是一个地区间发展非常不平衡的国家，从现阶段情况来分析，各地区自然、社会、历史等情况和条件千差万别，生产力基础、发展水平和发展能力相差悬殊；从发展前景来分析，地区发展速度和发展潜力相差很大。这一方面，需要承认地区间社会经济的差异，中央政府采取财政转移支付制度等措施，对地区间不平衡进行综合调控；另一方面，在税收管理权限方面区别对待，考虑全国税收政策统一的同时，下放部分税收管理权限，使地方根据本地的自然资源、社会经济发展，具有一定的税种选择权和税收调整权。

对策

制定专门的划分税收管理权限的体制

正式立法制定专门的关于划分中央和地方税收管理权限的体制，明确各项税收管理权限，合理科学的在税收管理处理和协调集权和分权的关系，明晰省级以下地方税收的管理权限，正确处理中央和地方的税收分配关系，调动省级以下各级政府税收管理的积极性。税收管理权限确定，是一项法制性很强的工作。确立的地方税收管理权限，应通过法律形式公布和实施，即由人大或其常委会，正式立法，使之具有较高的法律形式，否则难以真正实施，不能体现税收法律的严肃性，不能维护税收法律的统一性。省级以下税收管理权限确立后，地方税收管理权限和范围如果有变动，或其他原因需要进行体制性的调整，也应通过严格的法定程序，按权限进行，不能因时间紧或者其他的原因，以行政性命令的方式来代替法律规定。

地方就应有一定的税收立法权

1、对涉及国家宏观和全国政策统一的税种，如增值税、消费税、企业所得税等税种，中央不仅要统一税种的开、停征，税目的增减和税率的调整权限，减免税的确定权限。而且，要尽快使这些税种正式立法，由全国人大通过并颁布执行。

2、在全国范围统一实施的地方税种，且涉及全国统一政策和各地经济利益平衡的，如营业税、个人所得税、资源税、印花税等税种，应由中央统一制定办法，并通过正式立法。

3、一些地方税种，如车船使用税、房产税、城镇土地使用税、遗产税、土地增值税等，可放立法权限于地方。由地方自行决定开征、停征，税目的增减，税率的调整，减税免税等税收内容。

4、在全国统一政策和宏观调控的前提下，中央可下放地方根据当地具体自然、社会、经济、财政收支情况，开征一些新税，只在本省、自治区、直辖市范围内实施。让地方具有一定的地方税收的开征权或税种的选择权。这些税种，也要经过省、自治区、直辖市人大及人大常委会，正式立法才能实行。

值得注意的是，在赋予地方一定的地方税收立法权的同时，要建立一套科学的地方立法程序，规范地方税收立法，提高地方的立法水平，以防止地方滥征和随意地改变地方税收的征管办法。同时，通过法律的形式确定下来，地方税收的立法权限只能集中在省级。地方税种立法权限归省、自治区、直辖市人大及人大常委会，地方人民政府及其财政、税务机构，不能具有税收立法的权限（包括制定一些实施办法的权限）。

给予地方一定的税收政策调整权

1、营业税、个人所得税、资源税、印花税等地方税种中央正式立法后。在中央的统一税收政策下，可给予地方政府一定的税收政策调整权限：（1）征税范围的具体确定，可放权于地方政府；（2）根据各地情况的不同和发展变化，可由地方政府对税目进行增减，增减具体的征税范围或项目；（3）在中央税率的统一规定幅度或范围内，可由地方政府调整税率或征收额度。

2、车船使用税、房产税、城镇土地使用税、遗产税、土地增值税等地方税种，可将税收政策的制定权限（立法权限）和调整权限，全部给予地方。

给予地方一定的减免税权

1、营业税、个人所得税、资源税、印花税等税种地方税种，中央正式立法后，不仅将税收政策的调整权限给予地方，而且也应将这些税种的减免税权限下放给地方政府。

2、农业税（牧业税）、农业特产税和关系“三农”的一些税种，其减免税，进行清理、归类后，继续由地方政府确定。

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