税收管理体制

在中央和地方政府之间划分税收管理权限的制度

税收管理体制是指在中央和地方政府之间划分税收管理权限的制度。我国税收管理体制的总原则是“统一领导、分级管理”。分级管理主要指由国务院、财政部和省、直辖市、自治区行使的税收管理权限。

制度介绍

是指确认和保护中央政府和地方政府之间税权关系的法律制度

定义

税收管理体制：一个国家税收法令政策的制定和贯彻执行，以及税收管理的实现和税款的征解入库等，都必须依靠各级政府的协同活动才能顺利完成。同时，各级政府在执行各自的国家职能任务中，也需要一定的收入供其安排使用。为此有必要在中央和地方政府之间，建立起一套税收立法、执法以及税收管理权限划分的行政规范，以调动各方面共同搞好征收管理，完成税收任务的积极性，并使各级政府都有一部分可供支配的财务，以保证其职能任务的实现。这种划分税收管理权限的行政规范，就是税收管理体制。

财政体制关系

税收管理体制是财政管理体制的重要组成部分，财政体制确立的原则，指导着税收管理体制的建立；财政体制中关于分级财政的体系，决定着税收收入使用管理权限在相应各级财政中的划分。同时，财政管理体制的内容与税收管理体制的内容，又是互为渗透，不可分割的。中国税收管理体制只限于对税收立法和执法权限在各级立法、执法机构之间的划分作出规定，而不包括税收收入在各级政府之间划分使用的问题。

内容

税收管理体制的内容包括税收管理权限的划分、税务机构的设置以及机构隶属关系的确定等几个方面。划分税收管理权限是税收管理体制的核心内容，税收管理体制中规定的中央与地方拥有的税收管理权限，包括建立税收制度的权限和执行税收制度的权限。税收管理权限具体内容主要由三个方面组成。

税收立法权

它是指对税收法律、条例、税则等基本税收法规的制定和颁布施行的权限。中国的税收立法权分为以下几种情况：

⑴经全国人民代表大会审议通过的税法；

⑵经全国人民代表大会常务委员会原则通过、国务院发布的税收条例（草案）；

⑶授权国务院制定和发布的税收条例（草案）；

⑷授权财政部制定，经国务院批准或批转的税收试行规定。

前两项的立法权由立法机构行使，第三项立法权由行政机关经立法机关授权行使，第四项立法权是行政机关行使制定行政法规的权力。此外，税收立法权还包括：

⒈税法解释权

它是指国家立法机关或授权财税管理部门，根据税收立法的宗旨，对税收法律、法规内容的解释和制定实施细则的权限。

⒉税种的开征与停征权

这是指对已经制定税法的税种，何时将其税法付诸实施的权力；或者对已经开征的税种，由于政治或经济诸方面的原因，何时停止其税法执行的权力，一般来说，税种的开征与停征权同税法的制定颁布权是一致的。但对一些小税种，其开征与停征权也可交给地方政府。随着“分税制”的实施，地方政府将逐步拥有更多的这方面的权力。

⒊税目和税率的调整权

它是指增加或减少征税项目的权力，以及对征税对象或征税项目的税收负担调高或调低的权力。虽然各种税的税法对其征税的项目及其适用税率都有明确规定，但随着客观情况的变化，有时需要扩大征税范围，增加税目；有时则需要缩小征税范围，减少税目。此外，有时还需要对原有税负进行调整，这就需要提高或降低税率。

⒋税收减免权

这是指制定减免税规定，审批减免税数额、幅度、期限等权限。税收减免直接影响国家的财政收入和纳税人的税收负担，它应适当集中，不宜下放过多，以保证征纳双方以及各级政府的利益不受侵犯。

上述税收管理权限在各级政府之间进行划分，并根据需要进行调整和修改，时而集中，时而分散，由此形成各种类型的具体税收管理体制。合理确定税收管理权限，对于正确处理税收管理的集权与分权的关系，充分调动中央和地方两个积极性具有十分重要的意义。

税收收入归属权

税收征收管理权

建立原则

税收管理体制与所有经济管理体制一样，都必须与经济基础相适应，并为经济基础服务，随着经济的发展变化而不断调整。税收管理体制又是国家经济管理体制、财政管理体制的一部分，也必须与各级经济管理体制相配套。

税收管理体制涉及到正确处理中央集权与地方分权的关系，涉及到中央与地方政府以及各级地方政府之间的责、权、利关系。因此，正确处理这种关系必须适应政治经济发展变化的要求，遵循一定的原则。

领导管理

统一领导、分级管理是建立税收管理体制的基本原则。中国宪法规定“中央和地方的国家机构职权的制定，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。这条原则是制定各项经济管理体制，包括税收管理体制的基本原则。

统一领导，就是属于国民经济宏观调控的税收方针、政策由中央制定，并要求地方贯彻执行。分级管理是指具体税种由中央和地方分权管理。在社会主义市场经济条件下，国家管理经济以直接调控为主转向间接调控为主，税收作为国家从宏观上引导、控制国民经济正常进行的重要手段，税收管理必须有较多的集中。属于国民经济宏观调控的税收方针、政策必须由中央制定，并监督地方贯彻执行，全国的税收工作必须在中央统一领导下进行。由于中国地区经济发展不平衡，经济效益和税收负担能力有很大差异，为便于地方因地制宜处理一些地区性税收问题，更好地组织收入和发挥调节经济的作用，也应给地方必要的税收管理权。

责权利

责，就是责任，指与权利相对应的各级政府应负的职责；权，就是权利，指各级政府处理本级政府范围内行政事务的法定许可；利，就是利益，指各级政府在履行其权、责过程中所得到的回报和与责任相联系的财力保证。

建立税收管理体制在于实现合理分权，而合理分权归根到底是为了正确处理中央与地方各级之间的分配关系。因此，不能把税收管理体制仅仅归结为一种行政管理手段，它体现的是一种经济关系，并首先作为利益表现出来。只规定国家或地方政府担负的责任，而无相应的权利，没有适当的利益驱动，势必挫伤各级政府及职能机构的积极性和主动性；反之，仅规定政府及职能机构享有权力，缺乏行使权利的责任约束，也必然导致权力的滥用。确立税收管理体制必须遵循责、权、利相结合的原则。

划分权限

按收入归属划分税收管理权限是指凡属中央财政的固定收入以及共享收入，管理权限在中央；凡属地方财政的固定收入，管理权限在地方。

税收管理权限的明确划分，是税收管理体制的首要问题。如果权限划分不清，在税收管理上责、权、利统一的原则就不可能完整、准确地体现出来，统一领导、分级管理就成了一句空话。因此，哪些管理权限由中央行使，哪些由地方行使，都应规定清楚，避免越权行使和互相扯皮现象的发生。

发展经济

税收管理体制的建立，要遵循市场经济的客观规律，充分发挥税收宏观调控的作用，对关系国民经济全局的税收问题，税收管理权限应相对集中；对涉及局部地区经济利益的税收问题，税收管理权限应下放给地方；对某些重要的税收管理权限，逐步缩小以至取消地区间的差别，促进统一市场的形成，以利于公平税负、平等竞争。

确定依据

确定税收管理体制，就是要明确中央和地方各级税务管理主体分别拥有哪些税收管理权限，应当依照以下顺序：首先根据国家的政治、经济体制确定其事权范围，然后根据事权范围确定其应拥有财权的大小，最后视其财权大小确定其税收管理权限。如果最终确立中央拥有较多的税收管理权限，这种管理体制就是集权型的；如果地方拥有较多的税收管理权限，地方自主性很强，这种税收管理体制就是分权型的。但无论是哪种类型的税收管理体制，其确定的依据一般都要包括以下几个方面：

国家政治体制

它是政权性质和组合形式的综合反映，是决定事权范围的依据。一般情况下，政治体制为单一制的国家（即地方政府直接由中央政府领导），中央政府在国家公共事务中发挥的作用较大，负责管理的公共事务较多，因此要求拥有较多的财力，表现在税收管理体制上多为集权型；政治体制为联邦制的国家则相反，为分权型。国家政治体制是确定税收管理体制的最基本的依据。

经济体制

它是一国经济运行的基本模式。在计划经济体制下，国家统筹宏观与微观经济的管理，地方的自主权极其有限，对财权的要求并不十分强烈。在市场经济体制下，每一市场参与者都是一个独立的决策主体，根据瞬息万变的市场信息配置资源，地区之间客观存在的自然差异促使各地方要求因地制宜地发展自己的经济，地方要求根据自己的利益独立地行使事权和财权。因此，计划经济往往导致集权型税收管理体制，而市场经济则倾向于确立分权型税收管理体制。

财政管理体制

财政管理体制是由国家政治、经济体制决定的。在高度集权制国家，要求财力高度集中，因此，税收管理权限也基本都集中在中央。而在中央与地方明确划分事权的国家，则要求明确划分财权，实行分级财政体制，因而税收管理体制也多为分权型的。

法制环境

在法制健全的国家，各级政府对自身行为约束力较强，能够按照既定的事权、财权范围行事，因此有利于实行分权型税收管理体制。反之，只有靠行政命令实行集权型体制。

国情

一国的疆域大小、人口多少、社会经济的地域差异、产业结构状况等，对确定税收管理体制都有重要影响。一般而言，领土广阔、地区间差异较大的国家，应首选分权型税收管理体制，这有利于调动地方的积极性，并提高管理的效率。

世界各国依据自身的具体情况确立了不同的税收管理体制。在以私有制为基础的资本主义国家中，财税体制大体上分为“中央与地方分权制”和“中央集权制”两大类型。目前很多国家都采用了“中央与地方分权制”，即“分税制”。在实行分税制的国家里，税权的集中与分散、中央支配收入的比重大小等都各不相同，尚不能以此来衡量一国税收管理体制的优劣。但有一点已得到越来越多人的赞同，即应该实行适度的分权。何为“适度”?只有一个标准，即实现了政权、事权、财权与税收管理权的和谐统一。

类型

各国对税收管理权限的划分，大体分为三种类型

分税制型

如美国的税收，分别由联邦和州的立法机构立法，并分别设立国税局和地方税局征收管理中央税和地方税。

中央立法集权

如日本的税收立法权集中在中央。中央税立法，由大藏省制定税法草案，经内阁讨论呈报国会审议批准后实施。地方税由自治省制定税法报内阁讨论后，经国会审批形成中央法律，地方政府据以形成条例后实施。

地方管理

如法国税收立法权在中央，税种的确定与开征，认定纳税人以及如何分配等，均由国家统一规定。财政部制定具体的税收条例、法令。地方政府按国家的税收政策和法令执行，只享有适度的机动权力，如确定地方税收的税率，对纳税人采取某些减税免税措施等。

中国体制

原则

范例

如农业税，由于各地农村经济发展不平衡，情况复杂，给予地方政府以较大的机动权力。而对关税则实行较为严格的集中管理，机构也实行垂直领导，地方权力较小。

中国权限划分

管理权限划分

（一）立法权的划分

税收立法的概念：税收立法是享有立法权的国家机关制定、修改，变更和终止调整税收法律关系的法律规范的活动。中国税收立法应兼顾以下原则：需要和可能、确保国家稳定的财政收入的原则；公平税负、合理负担原则；促进竞争、提高效率的原则以及简便易行的原则。

在税收立法和税收政策制定方面，中国一直强调税权集中，税政统一。目前有权制定税法或者税收政策的国家机关有全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等。

税收法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定；有关税收的行政法规由国务院制定；有关税收的部门规章由财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等部门制定。

此外，根据中国法律的规定，省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会、民族自治人民代表大会和省级人民政府，在不与国家的税收法律、法规相抵触的前提下，可以制定某些地方性的税收法规和规章。

税收法律的制定要经过提出立法议案、审议、表决通过和公布四道程序，税收行政法规和规章的制定要经过规划、起草、审定和发布四道程序。上述程序都应当按照法律、法规和制度进行。

（二）税收执法权的划分

目前中国税收执法机构主要有财政部、国家税务总局、海关总署等。

财政部是国务院主管财务收支、财税政策和国有资本金基础工作的宏观调控部门。该部主要职责与税收直接相关的内容包括：拟定、执行税收的发展战略、方针政策、中长期规划、改革方案和其它有关政策；提出运用财税政策实施宏观调控和综合平衡社会财力的建议；提出税收立法计划，与国家税务总局共同审议上报税法和税收条例草案；根据国家预算安排，确定财政收入计划；提出税种增减；税目税率调整；减免税和对中央财政影响较大的临时特案减免税的建议；参加涉外税收和国际关税谈判，签订涉外税收协议、协定草案；制定国际税收协议、协定范本；承办国务院关税税则委员会的日常工作；监督财税方针、政策、法规的执行情况。

国家税务总局是国家的最高税务机构。是国务院主管税收工作的部级直属机构，其职责如下：拟定有关的税收法律、法规草案，制定实施细则；提出税收政策建议，并与财政部共同审议上报，制定贯彻落实的措施。参与研究宏观税收政策，中央与地方的税收权划分；研究税负总水平，提出运用税收手段进行税收宏观调控的建议；制定并监督执行税收业务的规章制度；指导地方税收征管业务，组织实施税收征管改革；制定税收征管制度；监督税收法律法规、方针政策的贯彻执行。组织实施中央税，中央与地方共享税、农业税和国家指定的基金的征收管理；编制税收计划；对税法执行过程中，总的征管问题和一般性税收问题进行解释；组织办理有关减免税事宜。开展税收领域的国际交流与合作；参加涉外税收的国际谈判，草签和执行有关的协定和协议。办理进出口商品的增值税、消费税的征收和出口退税业务。组织实施注册税务师的管理；规范税务代理行为。

海关总署是国务院部级直属机构，是主管全国海关工作的行政执法机构。该署的主要职责之一是，研究拟订关税征收管理条例及其实施细则，组织实施进出口关税和其他税费的征收管理，依法执行反倾销、反补贴措施。

海关系统实行垂直领导体制。海关总署下设广东分署、24个局级海关、17个副局级海关和300多个处级以下海关，分别依法独立行使职权。根据对外经济、贸易、科技、文化交流和发展旅游事业需要，海关机构的设置不受行政区划的限制，一般设在对外开放口岸和货物进出口、人员进出境业务比较集中的地点。

国务院关税则委员会是国务院的议事协调机构，其主要职责是：审定调整关税税率；关税年度暂定税率、关税配额税率、特别关税（包括反倾销和反补贴税）税率和修订关税税则税目、税号的方案；审议上报国务院的重大关税政策和对外关税谈判方案；提出制定和修订《中华人民共和国进出口关税条例》的方针、政策和原则，并审议其修订方案。

征收范围

目前，中国的税收分别由税务、财政、海关等系统负责征收管理。

国家税务总局系统负责征收和管理的项目有：增值税，消费税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税、所得税、城市维护建设税，金融、保险企业缴纳的营业税中按照提高3%税率征收的部分，中央企业缴纳的所得税，中央与地方所属企业、事业单位组成的联营企业、股份制企业缴纳的所得税，地方银行、非银行金融企业缴纳的所得税，海洋石油企业缴纳的所得税、资源税，外商投资企业和外国企业所得税，对储蓄存款利息征收的所得税，证券交易印花税，中央税的滞纳金、补税、罚款。

地方税务局系统负责征收管理的项目有：营业税、城市维护建设税（不包括上述由国家税务局系统负责征收管理的部分）。地方国有企业、集体企业、私营企业缴纳了所得税，个人所得税、资源税，城镇土地使用税，耕地占用税，固定资产投资方向调节税，土地增值税、房产税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌照税，印花税、契税，屠宰税，筵席税，农业税、牧业税及其他地方附加，地方税的滞纳金、补税、罚款。

为了加强税收管理，降低征收成本，避免工作交叉，简化征收手续，方便纳税人，在某些情况下，国家税务局和地方税务局可以相互委托对方代征某些税收。

在大部分地区，农业税、牧业税及其地方附加，契税，耕地占用税，现由地方财政部门征收和管理。

海关系统负责征收和管理的项目有：关税，行李和邮递物品进口税。此外，负责代征进口环节的增值税和消费税。

目前中国的税收收入分为中央政府固定收入、地方政府固定收入、中央政府和地方政府共享收入。

中央政府固定收入包括：国内消费税，关税，海关代征增值税、消费税。

地方政府固定收入包括：城镇土地使用税，耕地占用税，固定资产投资方向调节税，土地增值税，房产税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌照税，印花税，契税，屠宰税，筵席税，农业税，牧业税及其地方附加。

中央和地方共享收入包括：

国内增值税：中央政府分享75%，地方政府分享25%。

营业税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分和金融保险业提高3%税率缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。

企业所得税：中央企业、地方银行、非银行金融机构缴纳的部分，铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。

外商投资企业和外国企业所得税：外资银行缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。

资源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。

城市维护建设税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。

印花税：股票交易印花税收入的88%归中央政府，其余12%和其他印花税收入归地方政府。

机构设置

（一）国家税务总局的机构设置

目前，国家税务总局设有一名正局长和4名副局长，都由国务院任命，另有总经济师和总会计师一名，局内共有14个职能部门，每个部门下设若干个处室：

办公厅：下设局长秘书处、综合调研处、督察处、办公室、新闻处和财务处；政策法规司：下设综合处、税制改革处、法制处和复议应诉处；流转税管理司：下设综合处、增值税处、消费税处和营业税处；所得税管理司：下设综合制度处、中央企业所得税处、地方企业所得税处和个人所得税处；地方税务司：下设综合处、地方税一处、地方税二处和地方税三处；农业税征收管理局下设综合处、农税一处和农税二处；国际税务司（海洋石油税务管理局）下设综合税政处、征管处、反避税工作处、石油税收管理处、国际税收协定处、外事处和对外合作项目处；进出口税收管理司：下设综合处、进口税收管理处和出口税收管理处；征收管理司：下设综合制度处、税收宣传处、发票管理处和个体集贸市场税收管理处登记处；稽查局：下设综合处、制度处、稽查一处和稽查二处；财务管理司：下设经费处、基建处和装备处；计划统计司：下设制度综合处、计划处、统计处和宏观分析处；人事司：下设综合处、机关人事处、系统人事处、调配处和基层工作处；监察局（监察部派驻机构）：下设办公室、纪检监察室和信访审理室。

此外，国家税务总局设有教育中心、机关服务中心、信息中心、注册税务师管理中心、税收科学研究所、中国税务杂志社、中国税务报社、中国税务出版社、扬州培训中心和长春税务学院等直属事业单位。

（二）省级和省级以下税务机构

根据实行分税制财政管理体制的需要，省以下税务机构分为国家税务局和地方税务局两个系统。

国家税务总局对国家税务局系统实行机构、编制、干部、经费的垂直管理、协同省级人民政府对省级地方税务局实行双重领导。

国家税务局系统包括省、自治区、直辖市国家税务局，地区、地级市、自治州、盟国家税务局，县、县级市、旗国家税务局，征收分局、税务所是县级国家税务局的派出机构，前者一般按照行政区划、经济区划和行业设置，后者一般按照经济区划和行政区划设置。

省级国家税务局是国家税务总局直属的正厅级行政机构，是该地区主管国家税收工作的职能部门，负责贯彻执行国家的有关税收法律、法规和规章，并结合该地区实际情况制定具体实施办法。局长、副局长均由国家税务总局直接任命。局内行政处室不超过12个，主要有办公室、流转税管理处、所得税管理处、计划财务处、征收管理处、人事处、监察处、政策法规处等。各局均设稽查局，为直属机构；并根据当地的具体情况设置直属征收、涉外税收、进出口税收管理等机构，为直属机构。

地方税务局包括省、自治区、直辖市地方税务局，地区、地级市、自治州、盟地方税务局，县、县级市、旗地方税务局，征收分局、税务所。省以下地方税务局实行上级机关和同级政府双重领导，以上级税务机关垂直领导为主的管理体制，即地区（市）县（市）地方税务局的机构设置、干部管理、人员编制和经费均由所在省（自治区、直辖市）地方税务局垂直管理。

省级地方税务局是省级人民政府所属的主管该地区地方税收工作的职能部门，一般是正厅级行政机构，实行地方政府和国家税务总局双重领导，以地方政府为主的管理体制，局内行政处室主要有办公室、流转税管理处、所得税管理处、计划财务处、征收管理处、人事处、监察处、涉外税收管理处等。

国家税务总局对省级地方税务局的领导主要体现在税收政策、业务的指导和协调，对国家统一的税收制度、政策的监督，组织经验交流等。省级地方税务局的局长人选由地方政府征求国家税务总局意见后任免。

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