粮食平准基金

肥料换谷制度

粮食平准基金的设置缘于1973年肥料换谷制度废除，及天灾和国际市场对台湾粮食的冲击。1949—1971年一直实施肥料换谷制度，以求掌握粮源、稳定粮价，并在刚开始取得了良好效果。但随着其后肥料换谷比率逐年降低，地方政府所掌握稻谷数量也随之减少，并在该制度废除之时降至最低。鉴于掌握粮食、稳定粮价的重要性，以及虑及以农辅工政策致使农民所得偏低等因素，遂于1974年核拨特别预算30亿元设置粮食平准基金，实施粮食保护价制度。台湾粮食平准基金稳定粮价，提高农民收益的主要手段在于制定粮食保护价格，并以此价格进行各种形式的收购。

保护收购

保护价格的确定

保护价格的目标在于保障农民的种植收益，使其获得合理的利润。因此，在实施该政策之初，价格水平的基本原则是生产成本加20% 的利润。其中的生产成本包括直接成本和间接成本，前者又包括种子费、农药费、除草剂费、材料费、肥料费及工资(含人工工资、畜力费、机耕费及机耕包工工资)等均与稻作生产有直接关系的机动成本；后者包括农舍费、农具费、水利费、农会费、土地投资利息或佃租、其他投资利息及税收等。与直接成本不同的是，间接费用是比较固定的。

由于保护价格是在稻谷未收成之前公布，因此，有关稻谷的生产成本的制定，是参照前一年同期水稻生产成本实际调查资料，以一年来物价上涨率调整推估。

保护收购方式的演变

粮食平准基金的收购方式随历年的生产状况及前期收购的影响不断调整，在不同的阶段采取不同的方式。演变的方式同时也遵循公平和有效维护农民利益的宗旨：农民得自政府的收益不因种粮规模的差异而过于悬殊，而且，获益程度也能起到真正的激励效果。

1、无限制收购

在粮食平准基金实施之初，政府为了在短期内促进农民生产的积极性，掌握粮源的目标，在1974—1976年期间，采取了无限制收购方式。在这一阶段，如农民自愿按公告价格出售所生产粮食，各地乡镇农会或农营经收公粮仓库即办理收购，而不加任何数量的限制。由于收购价格较市价高，农民的种粮及缴售意愿得到极大的提高。

2、余粮收购

如前所述，无限制的收购方式刺激了农民的种粮与缴售意愿，但它同时也带来严重的仓容压力，于是，粮食局在1976 年第二期开始推行余粮收购政策。所谓的余粮收购，即按照各县市分别计算农户余粮标准，以各县市最近7年中之最高生产年期每公顷稻谷平均生产量为准则，扣除农户自食粮、种子、雇工粮以及应缴公粮后，就其余粮范围内办理收购。当时每公顷收购数量在1500～3000kg之间。

3、计划收购

余粮收购也随后显示出弊端。由于各地仓容量不同，收获数量不一，余粮收购量也必然会多寡悬殊，这就造成了不公平。因此，在1977年第一期开始，粮食局决定改依平准基金数额，按计划收购方式办理收购，即按当期计划收购总量，除以当期稻作面积，规划出每公顷收购粮，以此为标准办理收购。这种收购方式一直延续至今。

4、计划与辅导收购并行

1978年初由于稻谷持续丰收，产地价格跌至成本以下，于是政府采取紧急措施，以稍高于市价的价格，辅导农会收购余粮。最初的收购数量并无限制，收购价格亦随市价机动调整。自1985年开始，辅导收购数量和价格在一段时间内都固定在同一水平。该方式也延续至今。

启示

台湾粮食平准基金通过吞吐粮食稳定了市场价格，借助保护收购维护了农民的收益，此中种种制度安排，于我们新一轮的粮食流通体制改革不无借鉴之处。粮食平准基金实施以来，台湾粮食市场价格稳定的事实证明，即使是开放粮食市场，通过宏观调控粮食的总供给量，仍能达到稳定价格的目标。同时，粮食平准基金稳定粮价的作用也启示了我们，越是在粮食购销市场化、农产品市场风险越大的地区，这样的平准制度越是不可缺失。台湾粮食平准基金下的收购保护价制度的演变和成效，也以具体的实践结果表明，保护价制度并不是一劳永逸的方案，但也不能评其为一无是处，它提高农民收益的直接迅速的效果和长期实施所引致的负面影响，同样都应为大家所承认和重视。

成效分析

粮食平准制度对台湾农业的发展功不可没。回顾历年的实施结果，其效用主要体现在以下几方面： 1、促进了粮食生产，确保政府掌握粮源

粮食平准基金的保护收购方式不仅大大减少了粮食的自然风险和市场风险，亦提高了种粮收益，同时在种粮资金方面也给予种种方便与支持，因而激发了农民种粮的积极性，并由此促进了粮食的生产。粮食平准基金实施的当年，稻谷面积便从前一年的724 164公顷升至777 849公顷，产量也从225万t提高到245万t。又据统计，自平准基金实施后，政府所掌握的粮源也大为提高，2000年底，库存粮达到559万t。政府所掌握粮源的增加，使国内的各种公粮需要得到满足，国家的粮食安全也得到保证。

2、稳定了粮食价格

当粮食市场出现波动时，动用粮食平准基金，在粮食供过于求时，购进粮食，制止粮价的下跌，需求过盛时，抛出储备的粮食，抑制粮价的上涨。通过粮食的吞吐，使粮食的供需逐渐相一致，粮食价格稳定在合理的范围内。

3、确保了农民的收益

主要体现在粮食平准基金在制订收购价格时，考虑了农产品的合理利润，并且还保证了农民缴售稻谷后能迅速取得收款。依规定，粮食局须于农户上缴稻谷后3日内将价款交付农民。而在粮食丰收期，农民所缴稻谷数量超过收购预算经费时，为保障农民权益，均由基金先向行库借贷支付，当稻谷拨售进账或年度预算经费拨人时，再偿还行库。

正如任何一项制度都存在利弊一样，粮食平准基金在发挥上述效用的同时，也对农业发展的另些方面造成阻碍，而农民所得的增长并不显著，最重要的后果似乎还在于它给政府财政带来了极大的负担。具体分析如下：

1、不利于农业资源的优化配置和农产品结构的调整

以保护价的形式维护农民利益的粮食平准基金的实施后果，是使价格失去了调控市场资源的功能。政府为了追求价格的稳定，以及保护农民的利益，往往干预价格自发形成机制，消除价格波动，并使价格高于实际的价值。在这样的价格政策引导下，农民总是趋向于种植价格受保护的农产品，而不会根据市场的真正需求调整种植数量与种植结构。其结果，受保护农产品的种植量总会迅速增加，甚至超过其需求，而其他农产品的供给却不符合市场的需求。这样就不可避免地导致了农业资源的浪费和农作物结构的扭曲。在粮食平准基金实施的当年，稻米生产占农作物的生产即达到了50．57%，并且在接下来的七、八年里，一直占到40%多，而随着生活水平的提高，居民对稻米消费的需求越来越少，稻米严重过剩。于是，1984年推出稻田转作计划，促使稻田面积逐年下降。而后，在面对加入WTO后国外粮食大量涌入导致粮价将大幅下降的压力下，又于1998年开始实施为期四年的水旱田利用调整计划。在2002年该计划结束后，又继之以水旱田利用调整后续计划，希望通过休耕直接给付和轮作奖励的形式，达到维持土壤质量和在3年内稻作面积减为30万公顷的目标。在保护价收购、直接给付和轮作奖励三种手段的配合下，台湾的粮食生产得到了保证，农产品结构也得到了调整。在粮食平准基金实施的当年，稻米生产占农作物生产的50．57%，到90年代减为30%。2001年的农业生产结构中，稻米生产仅占20．42%，特用作物、水果、蔬菜则分别占到了6．73%、36． 15%和24．81%。

2、粮食平准基金给财政带来极大的负担

粮食平准基金保护农民利益的代价是巨大的，财政为此背上沉重的负担。单就粮食收购价款而言，支出已是巨大，此外还有粮食收购和公粮保管处理的费用，以及当初为了财政调度的考虑，规定基金预算不足应付时向行库借款，借款滚存积累所导致的巨额利息。据财政部门的统计，至1999年的预算年度(2000年6月)为止，财政库拨基金累计252亿元，弥补亏损短缺拨款累计1020．8亿元，此外，还有向行库定期借贷784．8亿元，短期借贷和透支约80亿元。

粮食平准基金实施至今，由于它被认为已失去了平准价格的功能，为了符合WTO的规则，开始研究以“直接给付”代替“保护价收购”，因此，从2001年1月1日开始，粮食平准基金正式被撤消。但收购稻谷的操作却仍在继续。

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